预算法实施条例应遵循上位法 ——访中国人民大学法学院金融法研究所所长徐孟洲

　　《预算法实施条例(修订草案征求意见稿)》(以下简称“条例草案”)自向社会公开征求意见以来，得到了社会各界，尤其是财政、法律领域学者的极大关注。记者日前就一些焦点问题采访了中国人民大学法学院金融法研究所所长徐孟洲。

　　实施条例应遵循上位法，不可越位

　　“新预算法总结了过去20多年预算法实施的经验，比较好地回应了社会关切，立法目标明确，我认为其是一部良法。国务院法制办按照立法程序发布了财政部起草的条例草案。总的来说，条例草案符合预算法的规定和精神，符合当前预算管理实际，符合财税体制改革精神。财政部为此进行了大量的调查研究，也组织专家学者进行了多次研讨，我也参加了一些讨论。既然是征求意见稿，有不同的声音也很正常。有些争论在预算法修订时就没有解决，此次又体现在条例草案中。”徐孟洲表示。

　　有学者指出，条例草案未对新预算法第二章预算管理职权、第九章监督等内容作细化规定，“架空”了新预算法。徐孟洲表示，这是一种误解。依照立法法，预算法的效力高于行政法规、地方性法规、规章，其效力不因低层级法律文件的重复强调而强化，也不因为低层级法律文件不再提及而弱化。从立法技术上来说，实施条例不应当重复预算法的表述。这样操作相当于降低了相关内容的法律层级和法律效力，导致执行中只关注实施条例而忽略了预算法，实际上反而导致了架空预算法的后果。

　　有学者提出，应当比照预算法第1条修改经验，对实施条例第1条也作相应充实。徐孟洲明确告诉记者，实施条例的立法目的应当就是贯彻上位法，不宜重复规定上位法的立法目的，更不得规定与上位法不同的立法目的。从立法实践上看，法律的下位法一般直言依据上位法，无需对立法目的作新的规定。如审计法实施条例第1条规定，根据《中华人民共和国审计法》(以下简称“审计法”)的规定，制定本条例。

　　还有学者认为条例草案未细化人大监督职能。徐孟洲认为，实施条例不可逆向赋权。立法机关不同，其制定的法律文件效力也不同。一般而言，上位法可以赋予下位法制定机关一定的权力，而下位法不可赋予上位法制定机关的权力，即不可逆向赋权。实施条例应当在预算法赋予的权力界限内，合理设置各部门的职责。预算法授权国务院及其财政部门制定的规定，在条例草案中也均有体现。

　　“总之，预算法实施条例属于行政法规，是预算法的配套文件。实施条例应当按照预算法的规定和要求，根据自身属性起草具体条款。实施条例修改起草中应当注意与上位法的关系，不可越位。”徐孟洲表示。

　　审计监督不宜再作重复规定

　　有学者提出，要进一步明确审计机关的预算监督职能。预算法明确规定，县级以上政府审计部门依法对预算执行、决算实行审计监督。因此，应当对审计机关的预算监督职责作出详细规定。

　　徐孟洲认为，审计法及其实施条例对审计机关职责、权限以及审计程序等已经作出详细规定，不宜在实施条例中再作重复规定。“但是，国务院制订实施条例，可以结合预算法和审计法的有关规定，对监督内容进行细化，以便更好地监督，更好地实施预算法。”

　　财政部对国库管理有支配权

　　依照新预算法第九章的规定，对预算的监督包括人大监督、审计监督、政府及财政内部监督以及社会监督，并未规定央行对预算的监督职责。人民银行国库监督，是否有法律依据?

　　徐孟洲认为，根据新预算法的规定，各级国库库款是政府的收入，属于政府所有。各级财政部门是本级政府的组成部门，代表政府管理使用国库库款。新预算法第59条第四款明确规定，各级国库库款的支配权属于本级政府财政部门。何为支配权?支配权是指权利主体所享有的对权利客体直接管领和控制的权利。也就是说，只有财政部门才能代表政府动用国库库款。除了财政部门以外，任何部门无权支配国库库款，或者限制财政部门对国库库款的支配。在动用国库库款时，财政部门发出体现支配权的支付指令，人民银行国库机构应按照预设的程序和手续办理库款支付。人民银行的国库管理职责就是征求意见稿第76条规定的内容。至于使用“办理”、“经理”或者是“经办”并无实质区别。本质上，财政与人民银行及其分支机构的关系，就是储户与银行的关系。那种把“经理”理解为央行管理国库库款的观点是错误的。

　　徐孟洲告诉记者，政府部门“法无授权不可为”是政府运作的基本原则之一。预算监督作为预算管理职权之一在预算法中有明确规定。预算法第九章专门就预算监督作出规定，负有预算监督职能的国家机关有各级人大及其常委会、县级以上各级政府，各级政府财政部门、县级以上审计部门，同时，预算法还规定了上述机关的监督对象，并未赋予人民银行预算监督的职能。把“经理”与“代理”之分，解释为“经理”可以监督，“代理”不能监督更是没有法律依据，当然，预算法第91条规定了社会监督，公民、法人或者其他组织均可以检举、控告违反预算法的行为，但这是针对社会主体，而非行政机关，不可盲目套用。“因此，人民银行所谓预算监督权并没有法律依据，如果实施条例赋予其监督权才是对上位法的突破。”

　　有学者提出，要赋予人民银行监督预算执行的权力，其核心内容即有拒绝办理有违预算规定的支付指令的权力。徐孟洲认为，财政是人民的“钱袋子”，监督是必不可少的，但从工作流程来看，人民银行作为国库业务的经办机构，其本身就是工作流程的一个环节，称之为监督也不妥。环节之间是互相衔接关系，而非互相监督关系。退一步讲，即使将人民银行国库核对工作称之为监督，也必须要有明确的职责边界。如果把人民银行及其分支机构形式要素核对变为内容合法性审查，国库经办机构就成为预算执行审批机构了，大大的越权了。有学者强调人民银行及其分支机构可以拒绝办理某些国库业务，看似只是具有了对国库支付指令的否决权，其实是具有了对抗政府及其所属部门行政行为的权力。因此，人民银行及其分支机构在履行国库管理职责中，可以向本级政府反映意见，也可以向上级国库报告，但只要形式要素核对没有问题就不得拒付，这应当是人民银行国库“监督”的职责界限。

　　“当然，财政部门和央行都要提高认识，认识到财政政策和货币政策配合的重要性，要加强合作和协作。事实上，这也不仅仅是这两个部门的事，包括在金融部门内部也是一样。”徐孟洲说。

　　徐孟洲最后告诉记者，总之，预算法修订时有争议的遗留问题肯定会体现在实施条例中，起草实施条例必须忠实于新预算法，对新预算法有明确规定的条款进行细化。