湖南日报：管好用好“钱袋子”——我省深化预算管理制度改革解读

　 　预算管理制度改革亮点

　　1 统筹力度更大

　　加大四部预算之间的财力统筹，打破部门利益，更多向民生领域倾斜

　　2 预算约束更强

　　硬化预算对政府支出的约束，厉行节约，反对奢侈浪费，严控“三公”经费和楼堂馆所建设

　　3 使用效率更高

　　推进第三方绩效评价，盘活存量资金，不让财政资金趴在账上“打呼噜”

　　4 公开范围更广

　　扩大公开范围，细化公开内容，对社会关切的问题规范整改、完善制度

　　5 监督管理更严

　　看住政府部门“乱伸的手”，加强政府债务管理，坚决取消不合法、不合理的收费基金项目

　　 预算改革与“你”的关系

　　假如你是一位普通公民

　　预算改革与你的权利和生活息息相关

　　预算反映了政府活动的范围和方向。财政支出着力保障民生、提供基本公共服务，财政政策着力促进经济稳定发展和结构优化，这些都直接或间接影响你的衣食住行与上学、看病等日常生活

　　无论是政府编制预算还是人大审查政府预算，都要听取社会公众的意见建议

　　预算公开成为常态，政府花钱要接受人民群众监督

　　假如你是一位企业家

　　预算改革与你的经营活动密切相关

　　收入、支出预算与财税政策的制定执行，影响着你对经济发展的预期和生产经营活动的安排

　　各级政府不得向预算收入征收部门和单位下达收入指标

　　坚决取消不合法、不合理的收费(基金)项目

　　全面清理规范税收等优惠政策

　　预算改革强调：依法征税 应收尽收 不收“过头税”

　　征收部门不得多征、提前征收或者减征、免征、缓征应征的预算收入

　　假如你是一位政府官员

　　预算改革与你的行政理念和权利行使密切相关

　　要按照人大批准的预算执行，未列入预算的不得支出；年度预算执行中，一般不出台影响财政收支的政策

　　举借政府债务要合理规范，要有偿还资金来源，要列入预算，要经人大审批，要建立问责机制

　　使用财政资金要树立“绩效”观念，重大支出和投资项目要科学论证、民主决策

　　预算改革强调：规范政府收支行为 强化预算约束 树立预算法定和权威的理念

　　假如你是一位人大代表

　　预算改革与你的监督职责履行密切相关

　　人大代表审议监督预算不局限在每年一次的“人代会”上，在“人代会”之前和“人代会”之后，都要接触预算，监督预算执行，履行审查监督预算的职责将成为“常态化”

　　从部门预算到政府预算，从预算初步审查到大会审查批准，再到预算执行监督，从预算审批到决算审批，都需要代表履行职权或有代表的参与

　　预算改革进一步突出了人大代表在预算审查中的主体地位

　　新《预算法》刚刚施行，我省就迈开了深化预算管理制度改革的步伐。今年2月，省政府出台《关于深化预算管理制度改革的实施意见》(湘政发〔2015〕8号，简称“《实施意见》”)，分9大部分36项改革内容，细化建立现代预算制度的相关举措，强化预算约束、规范政府行为、实现有效监督。

　　“抓住预算改革这一‘龙头’，并在今年取得决定性进展，将为2016年基本完成深化财税体制改革重点工作和任务、2020年基本建立现代财政制度奠定基础。”省财政厅厅长郑建新表示。

　　 如何深化预算管理制度改革?本报邀请专家为您解读。

　　1、 强化全口径预算管理，统一预算分配

　　加大四部预算之间的财力统筹，政府可以提供更好的基本公共服务

　　何谓“全口径”预算?省人大财政经济委员会副主任委员、常委会预算工作委员会主任朱新民介绍，所谓全口径预算，是指明确规定政府对全部收支实行统一、完整、全面、规范的预算管理。所有收支都进入预算，并分类编入一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算等四部预算，实现横向到边、纵向到底的预算全覆盖。2013年11月，省十二届人大常委会第五次会议审议通过《关于加强政府全口径预算决算审查监督的决定》，在全国是开创先河。

　　中央要求，完善政府预算体系，加大政府性基金预算、国有资本经营预算与一般公共预算的统筹力度，并加强一般公共预算各项资金的统筹。我省在落实中央要求的基础上，进一步提出五项改革措施：

　　一是规范政府预算编制规程和权限。四部预算在政府预算统一框架下分块编制，由财政部门统一审核、统筹安排，报本级政府审定后，报送本级人民代表大会审议，构建完整统一、有机衔接、统筹配置、规范透明的全口径政府预算管理新机制。

　　二是明确政府性基金预算与一般公共预算统筹使用的路径和次序。凡是可以通过政府性基金预算安排的支出，首先从政府性基金预算中安排，一般公共预算可不再安排或减少安排；可以将政府性基金中能够统筹使用或结转较多的资金调入一般公共预算。

　　三是明确一般公共预算内各项资金统筹使用的具体方案。2015年起，分3年实现城市维护建设税、排污费、水资源费、教育费附加、探矿权和采矿权价款、矿产资源补偿费、广告收入的全部统筹。严格执行收缴分离和收支两条线管理制度，收费罚没收入全面实现收支脱钩，土地、房屋、矿产等国有资产(资源)处置收支脱钩。

　　四是明确提高国有资本收益上缴比例的时间表。2015年国有资本收益上缴一般公共预算的比例为15%，以后每年提高3个百分点，到2020年达到30%。

　　五是增加建立社保基金稳定运行机制的内容。收入依法足额征缴，支出按规定政策和标准安排，可从其他三部预算适当安排资金补充社保基金，确保在精算平衡的基础上实现可持续运行。

　　“加大四部预算之间的财力统筹，将资金更多地调入一般公共预算，意味着打破部门利益，公共财政资金将不断壮大，使用效率不断提高，政府可以提供更好的基本公共服务。”朱新民说。

　　2、推进预算公开，实现透明预算

　　对预算公开，不能简单地认为只是晒账单、亮家底，它事实上反映了党和政府的政策意图，是建设社会主义民主政治和高效廉洁政府的必然要求

　　我省把预算公开摆在预算管理制度改革的首位，并在公开的范围、内容和形式上进行了大胆探索，走在全国前列。

　　《实施意见》提出，建立涉密信息目录清单制度，做到“非涉密、全公开”：除纳入目录清单范围的涉密信息外，其他所有财政安排的资金都要公开。目前，省财政厅已会同省保密局制定了涉密清单。

　　今年3月13日，省级各部门集中公开部门预算和“三公”经费，并以各部门门户网站为主要公开形式，公开时间比2014年提前了4个多月。严格遵守了新《预算法》的要求，支出细化公开到了功能分类最末一级的“项”级科目，一般公共预算基本支出还公开了经济分类，让社会公众清楚知道财政资金哪些是开支了工资、哪些购买了商品和服务、哪些是对个人和家庭的补助、哪些是用于资本性开支等。3月16日起，在《湖南日报》开辟《省级重大专项全过程公开》专栏，省财政安排的重大产业类专项都将实行全过程公开。

　　省委党校教授覃正爱说，阳光是最好的消毒剂，唯有阳光公开，才有真正的透明。对预算公开，我们不能简单地认为只是晒账单、亮家底，它所体现的是党和政府的政策意图，也是建设社会主义民主政治和高效廉洁政府的必然要求。

　　3、建立跨年度预算平衡机制，实行滚动平衡

　　跨年“调丰枯”，成立预算稳定调节基金，以丰补歉，以盈补亏，可熨平经济波动

　　湖南师范大学教授、博士生导师朱翔形象地说，一座水库，主要作用是拦洪错峰，也就是调节丰枯。跨年度预算平衡机制，就相当于跨年“调丰枯”。

　　改进预算管理和控制方式，关键是建立跨年度的预算平衡机制。以往的财政预算“年度平衡”管理有着局限性：当经济过热时，税收随之大幅增加，财税部门完成任务后该收不收，藏税于民，造成经济“热上加热”；当经济下行时，税收随之减少，一些地方为完成任务而收“过头税”，进一步抑制社会总需求。根据财政政策“逆周期”调节的需要，建立跨年度预算平衡机制，成立预算稳定调节基金，以丰补歉，以盈补亏，熨平经济波动。若超收，就转入预算稳定调节基金或用于化解政府债务；若短收，就通过调出预算稳定调节基金或其他预算基金、削减支出来弥补缺口。

　　2012年，省财政厅率先规范超收收入，建立省级预算稳定调节基金，初步建立了跨年度预算平衡机制。今年，省财政厅将会同相关部门试行编制2015年-2017年省级交通重大基础设施建设中期财政规划，提前配置今后3年的财力，保障政府中长期发展规划和施政目标的实现，增强财政政策的前瞻性和可持续性。

　　4、规范财政收入征管，建设统一市场

　　合理的税制、统一的税法、公平的税负，有利于理顺和规范国家与企业之间的分配关系，促进企业公平竞争，调节收入分配关系

　　财政收入主要包括税收收入和非税收入两部分。《实施意见》提出，依法加强税收和非税收入征管；按照财力与事权匹配和方便征缴的原则，完善非税收入征缴制度，合理划分政府间非税收入；各级政府在编制收入预算时，增设收入质量改善预期指标，切实提高税收收入占财政收入的比重；清理规范行政事业性收费和政府性基金，坚决取消不合法、不合理的收费(基金)项目；全面清理规范税收等优惠政策。

　　合理的税制、统一的税法、公平的税负，有利于理顺和规范国家与企业之间的分配关系，促进企业公平竞争，调节收入分配关系。省社科院研究员潘小刚说，规范财政收入征管，建设统一市场，实际上是划分市场和政府的边界：凡属市场能发挥作用的，财税等优惠政策要逐步退出；凡属市场不能有效发挥作用的，政府包括公共财政等要主动补位。

　　“坚决取消不合法、不合理的收费(基金)项目，就是要看住政府部门‘乱伸的手’。之所以要全面清理规范税收等优惠政策，是一些地方税收优惠政策过多过滥，为抢税源而导致恶性竞争。”潘小刚说，一些地方通过优惠政策制造“税收洼地”，吸引企业投资落户，影响了市场公平；也有的地方把收上来的税，再通过各种名目返还给企业，导致财政收入虚增。

　　5、完善转移支付体系，优化财力配置

　　促进基本公共服务均等化和地区间均衡协调发展，减轻市、县配套压力

　　省社科院国家治理与公共政策研究中心副主任周湘智认为，1994年分税制改革以来的财政转移支付制度大大促进了地区间基本公共服务的均等化，推动了政府宏观调控政策目标的贯彻落实，保障和改善了民生，但随着经济形势的变化，出现了不少问题，如：受省、市、县事权和支出责任划分不清晰的影响，转移支付结构不够合理；一般性转移支付项目种类多、目标多元，均等化功能弱化；专项转移支付涉及领域过宽，分配使用不够科学，地方配套压力较大；一些项目行政审批色彩较重，与简政放权改革的要求不符等。

　　根据《实施意见》，我省将理顺省、市、县事权与支出责任，先在环保、交通、水利等领域探索建立支出责任清单，调整转移支付结构，再逐步扩大到其他领域。完善一般性转移支付制度，改革因素分配办法，逐步将一般性转移支付占比提高到60%以上；均衡性转移支付增幅高于转移支付的总体增幅，明显增加对革命老区、民族地区、生态功能区和贫困地区等特殊地区的转移支付，促进基本公共服务均等化和地区间均衡协调发展。除新农合、城乡居民养老保险等重大基本公共服务项目，以及跨区域、跨流域、外部性强的重大公共基础设施建设项目实行省与市县共同负担外，其他事项原则上不再要求市县配套。清理整合规范专项转移支付，省级专项整合到100项以内，专项设置年限一般不超过3年，到期后重新评估论证，按新设专项报批。逐步取消市场能够有效调节的竞争性领域专项，确需保留的探索实行基金管理等市场化运作模式。

　　近年来，我省大力推进省级财政专项资金清理整合工作取得积极成效。2015年省级财政专项资金整合为98项，专项资金集中度明显提高，基本改变了名目繁多、规模散小的状况。在整合的同时，重点规范专项资金审批流程，出台了《省级财政专项资金分配审批管理办法》和《预算审批内部管理规定》，压缩自由裁量权，提高了资金分配的公平性和科学性。

　　6、优化财政支出结构，提高资金绩效

　　财政支出要体现公益性、公共性和公平性，特别是增加对教科文卫、社会保障、环境保护、农林水等民生支出，压缩“三公”经费等一般性开支，将有限的资金用在刀刃上，用出效益来

　　2014年，全省直接用于民生的支出达3314.8亿元，占财政支出总额的66%。省社科院国家治理与公共政策研究中心副主任周湘智说，财政支出要体现公益性、公共性和公平性，特别是增加对教科文卫、社会保障、环境保护、农林水等民生支出，压缩一般性开支。

　　根据《实施意见》，2015年起，我省重点支出一般不再与财政收支增幅或生产总值挂钩，按照“以事定钱”、“钱随事走”的原则，分轻重缓急，优先安排。规范部门预算编制方式。健全基本支出定额标准，探索建立分类分项的项目支出定额标准体系，建立资产配置标准，实现资产与预算的紧密结合。推进厉行节约工作长效化、常态化、制度化，完善人员编制与经费管理联合管控机制。推广政府购买服务，2015年，保障性住房后续管理、机关后勤服务等领域先行试点政府购买服务，力争实行政府购买服务的比例达到公共服务项目资金的30%，以后逐年扩大范围。建立预算编制与执行风险控制机制，按照分事行权、分岗设权、分级授权，强化流程控制、依法合规运行的要求，以信息化为支撑，将财政监督全程嵌入预算管理，对预算编制与执行风险进行事前防范、事中控制、事后监督和纠正。大力推行第三方绩效评价，将绩效评价结果作为调整支出结构、完善财政政策和科学安排预算的重要依据。依法规范预算决策机制，明确并完善预算各项议事规则和决策程序，确保决策制度科学、程序正当、过程公开、责任明确。

　　7、严格预算执行，盘活存量资金

　　先有预算后有支出，才能把花钱的权力关在预算这个“笼子”里

　　省委党校教授覃正爱认为，没有预算就支出，这是人治的表现，在法治社会里必须是先有预算后有支出，真正把花钱的权力关在预算制度这个“笼子”里。同时，要盘活存量，用好增量，避免大量财政资金“趴”在账上沉淀。

　　我省将从四个方面进行改革：

　　一是硬化年度支出预算约束。牢固树立依法行政和先有预算后有支出的观念，未列入预算的不得支出。年度预算执行中除救灾等应急支出通过动支预备费解决外，一般不出台增加当年支出的政策。

　　二是加快支出进度。进一步提高提前下达转移支付预计数的比例。按因素法分配且金额相对固定的转移支付提前下达的比例要达到90%。加快转移支付预算正式下达进度。除据实结算等特殊项目外，一般性转移支付和专项转移支付应当分别在本级人民代表大会批准预算后的30日和60日内正式下达。省接到中央转移支付后，应在30日内正式下达市县。

　　三是规范国库管理。全面清理财政借垫款，应当由预算安排支出的原则上在2017年底前列支完毕，其余借垫款原则上在2016年底前收回。全面清理整顿财政专户，全省各级政府一律不得新设专项支出财政专户，除财政部审核并报国务院批准予以保留的专户外，其余专户在2年内逐步取消。建立以库底目标余额管理为基础，以安全性、流动性、收益性相统一为原则的国库现金管理制度，建立健全商业银行公开招标竞争性存款机制。

　　四是加强结转结余资金管理。建立结转结余资金定期清理机制，对不需按原用途使用的资金，可按规定统筹用于经济社会发展亟需资金支持的领域；对连续两年未用完的结转资金，应当作为结余资金管理，用于平衡预算或补充预算稳定调节基金。对各部门当年预算执行率不到85%的专项资金，下年度预算要按一定比例扣减。

　　8、加强政府性债务管理，防控财政风险

　　“开前门、堵后门、筑围墙”，既适度满足地方发展融资需求，也对地方举债行为作出严格规范和约束，加强风险防控

　　湖南师范大学教授、博士生导师朱翔说，新预算法“开前门、堵后门、筑围墙”，首次从法律上赋予了地方政府举债的权力，既适度“开口子”满足发展融资需求，同时对地方举债的主体、规模、管理、偿还、用途、责任追究等作出严格规范和约束，加强风险防控。

　　《实施意见》提出，规范政府举债融资机制，经国务院批准，省政府可以采取政府债券方式适度举借债务，对政府债务实行规模控制和预算管理，将政府债务分类纳入一般公共预算和政府性基金预算；严格政府债务举借审批程序，严控新增债务，妥善处理存量债务和在建项目后续融资。进一步规范市县政府性融资行为，坚决制止非法集资、违规担保和以BT形式举借政府性债务；完善政府性债务风险预警机制，建立政府主要负责人为第一责任人的政府性债务考核问责机制。加大运用PPP力度，扩大试点地区范围，加快示范项目建设。省财政在分配相关专项资金时，将对实施PPP的项目给予奖补，引导社会资本参与重大基础设施、新型城镇化建设以及重要产业投资。今年，省财政已探索编制了2015年省级重大基础设施建设债务预算。

　　9、推进依法理财，严肃财经纪律

　　将法治观念贯穿财政管理始终，规范理财行为，严肃责任追究

　　依法理财是依法行政在财政工作领域的具体落实。《实施意见》提出，将法治观念贯穿财政管理始终。

　　我省是全国依法行政依法理财省级示范点，将以贯彻落实新预算法为中心，全面推进依法理财，完善财政法律法规制度体系，加强合法合规性审查，坚持用法律、法规、制度引领和做好各项工作。省社科院研究员潘小刚说，各级各部门都应严格遵守新预算法、税收征收管理法、会计法、政府采购法等财税法律法规，依法行使行政决策权和财政管理权，自觉接受人大监督和社会各界的监督。建立和完善政府决算审计制度，进一步加强审计监督。健全预算编制、收入征管、资金分配、国库管理、责任追究等方面的制度，规范理财行为。

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