让公务员“能进能退”
林杰(化名)，是深圳公务员制度改革的亲历者。2011年，作为大学应届毕业生，他从千军万马中奋力杀出重围，成为一名手捧“瓷饭碗”的聘任制公务员。今年，与许多同期入职的小伙伴们一道，他顺利与单位续签了5年合同。
然而，从2007年推行聘任制至今，深圳5000多名聘任制公务员无一遭解聘，一度把聘任制推到了“退出不灵”的风口浪尖。作为公务员聘任制度设计的核心环节之一，退出机制被认为是能否实现“能上能下”“能进能退”的关键。
不过，林杰对此有着不同看法：“并不是数字上有了变化，就证明退出机制发挥作用。新入职的年轻人工作通常比较努力，也具备一定的素质。”
出口关再添细则
“严把进口，管好楼梯口，畅通出口”，退出机制是否完善影响着公务员聘任制改革的成效。
10月22日，《深圳市新招聘公务员试用期管理办法(试行)》(以下简称《办法》)出台，从合同管理、培养、考核、取消聘任等方面对新招聘的公务员作出全面规定。
“公务员招聘的环节较短，手段相对简单。建立完善的试用期管理制度，能帮助用人单位进一步判断所招聘的人是否符合岗位要求。”深圳市人社局公务员管理处副处长曹剑辉告诉记者。作为聘任制公务员管理的配套政策，《办法》把公务员从通过考录到转入日常管理两个阶段衔接起来，同时也进一步畅通了公务员的出口。
值得注意的是，《办法》在退出制度的设计上，较国家的规定有了更具约束性的变化，可操作性得到加强。
在考核上，基于《国家新录用公务员试用期管理办法(试行)》的框架，《办法》赋予了用人机关制定考核反向指标的权限。这意味着，各单位可以根据岗位实际，进一步量化考核指标，并作为确定新招聘公务员试用期满考核结果的依据。
“考虑到不同单位情况不一，很难用统一的指标直接规定考核不合格的情形。按《办法》操作的话，各单位能够把原则性的要求与具体岗位的考核内容结合起来，更具灵活性。”曹剑辉说。
在取消聘任方面，《办法》则新增了“拒不按照规定签订聘任合同，拒不参加初任培训、专门业务培训或者初任培训、专门业务培训不合格的，聘任合同约定的应当取消聘任或者解除聘任合同的情形”等情形。
“国家层面的规定较为原则，地方需要根据实际情况建立细则，加强指导和规范。”曹剑辉表示，目前，特别是对于人的管理，政策性比较强，首先得提供一个依据，“如果上面做得不细，下面很难执行”。
他向记者透露，下一步，深圳还将从合同管理、续聘、人事仲裁等方面入手，制定一系列配套政策，把聘任制公务员的管理做实。
其中，合同管理方面的相关规定目前已在征求意见阶段，有望年内出台。而大的改革方向，则是进一步迈向规范。
考评破解“只进不出”
目前，公务员退出主要包括辞职、辞退、退休、开除解聘等方式。从国家出台的《公务员法》《公务员考核规定》到地方的《深圳市行政机关聘任制公务员管理办法》，对公务员退出的条件都有相关规定。
但实践中，除了严重违反法纪遭到组织开除的，因考核不称职而被辞退的公务员则可谓凤毛麟角。据国家公务员局2011年公布的数据，自2006年《公务员法》实施以来辞退了4000多人，仅占公务员总人数的0.57‰。
在中山大学政治与公共事务管理学院教授陈天祥看来，中国社会特殊的人情关系，是辞退难的原因之一。只要不出大事，考核一般不会给予不称职，评为基本称职都比较少。“领导层还缺乏足够的决心和意志，把一些不称职的公务员淘汰掉。”陈天祥认为。
解决公务员退出的问题，首先需要实行严格的考核。目前，公务员考核体系较粗，多数是一些原则性的规定和要求。而考核指标缺乏精细度，导致了操作上难以量化和落实。同时，考核结果运用乏力，对公务员的行为也难以形成刚性约束，一些单位的考核甚至变成了走过场……
陈天祥认为，需要引入现代绩效考核机制，量化考核指标。“可以根据岗位职责，细化成一个个工作目标，然后进行评分。”陈天祥说，“比如说对执法工作人员的考核，规定好哪一种情况违反了执法规定是需要扣分的，以及扣到什么程度算是考核不合格。”他甚至还提出，可以考虑在聘任制公务员中选取试点，进行一定比例淘汰。
须制定科学、公平的公务员绩效考核框架，打破领导说了算的考核方式，国家行政学院公共管理教研部教授竹立家也持类似的观点。他强调，随着现代社会公共事务的复杂性提高，国家要下决心研究，提高公务员队伍管理的技术化水平。
“要把技术放在第一位，通过技术手段制定有针对性的评价体系。对政府机构的组织产出、对公务员个人的岗位绩效都要进行考核评价，而且要上升到法律层面，提拔、任命都要按照工作绩效来进行。”竹立家认为。考核机制的改革对中国政府而言，将是一场大手术。
值得一提的是，今年10月，中组部、人社部和国家公务员局联合出台了《关于深入开展公务员平时考核试点工作的通知》，提出公务员的职务级别调整、交流轮岗、教育培训、奖励惩戒等要参考平时考核结果。
广东在推进平时考核、量化考核上也有不少动作。“深圳计划选取部分单位作为试点，探索设计平时考核的共性、个性指标，推进分级分层分类考核，对不同类别、不同职位的公务员制定考核及晋升办法。”曹剑辉说。
退出并非目的
畅通出口并不等于鼓励退出。
在竹立家看来，公务员队伍的好坏、工作绩效与社会发展稳定密切相关，激活队伍，组织的建设比威胁退出更能解决本质问题。
“从世界主要国家的管理经验看，公务员队伍的趋向是稳定，国家要保障公务员，让其具有稳定感、安心，才能培养对国家、对人民的忠诚感。”竹立家告诉记者，国家对于公务员制度改革的态度，可谓是“相当慎重”。
《公务员法》等相关政策，在退出机制的设计上，实际上已经对公务员队伍形成一定的保护。如《公务员法》中规定，年度考核连续两年被评为不称职的才会被辞退。
“公务员管理的宗旨是强调其稳定性。退出是最后一步，是万不得已的步骤。”曹剑辉亦向记者解释，对于公务员所犯的一些错误，首先通过处分、整改等手段来纠偏，实在改正不了才会启动退出机制。
他表示，如果从事政策研究、决策、服务的人总是在更替、流动，可能会导致工作出现断层，最终影响工作。
如何才能激活公务员这一池春水？竹立家提出，组织的体制机制改革应作为重要的逻辑起点。这需要加强包括领导机制、选人用人机制、激励机制和监督机制在内的全面改革，培养公务员的使命感、价值感，“让想干的人干得顺心，能够好好干”。
他认为，这些机制的良性运行，会进一步强化组织的文化和价值，形成有利于组织成员发挥其能力、积极性和责任心的组织环境。否则，在一个差的组织环境中，溜须拍马严重，激励导向不正确，会造成人人对工作不负责、得过且过、只关心个人利益而忘记公共利益的局面。
竹立家还建议，作为重要的国家法规，《公务员法》应进行修改：“《公务员法》已经颁布了10年，十八大以后改革形势发生了变化，对公务员队伍的要求也发生了变化。应该及时修法，提高其制度化、科学化和规范化程度，以适应国家发展的战略需要。”
组织建设的好坏，实际上也决定了能否稳住队伍中优秀的人才。2013年以来，八项规定、六项禁令、作风建设以及反腐风暴中，国家对公务员队伍的管理日趋严格，社会对公务员的认识也正逐渐回归理性，甚至有人预言离职潮将袭来。
退还是不退，林杰和自己周围许多年轻公务员也经常陷入纠结中。“我们面临的工作压力也很大，职业年金也并不多。但如果跳出这个行业，还是需要下很大的决心。”林杰说。