湖南省莽山水库PPP项目建设经营模式探索与实践

　　湖南省宜章县莽山水库是社会资本参与国家重大水利工程建设运营的第一批试点项目，已全面进入建设阶段。该水库是一座以防洪、灌溉为主，兼顾城镇供水与发电等综合利用的水利枢纽工程。水库总库容1.33亿立方米，设计灌溉面积31.2万亩，设计城镇年平均供水量2227万立方米，坝后电站装机1.8万千瓦。水库枢纽为大（2）型，工程等别为Ⅱ等。工程主要建设任务包括水库枢纽、灌区骨干工程和5条主要支渠。水库淹没影响涉及宜章县天塘乡和莽山瑶族乡等2个乡2个行政村8个村民小组，迁移人口271户1131人。项目采用PPP模式建设经营管理，在吸引社会资本参与水利工程建设方面进行了一些探索。

　　一、莽山水库PPP模式基本情况

　　1.投融资方案。莽山水库工程总投资为189443万元（其中水库枢纽101910万元、灌区骨干工程及五条主要支渠83680万元、枢纽工程建设期利息3853万元），其中政府资金为143590万元，项目法人资本金12600万元，法人通过银行贷款等融资29400万元，投融资额度占总投资的22.6%。

　　2.经济效益分析。根据莽山水库防洪、灌溉、城镇供水、发电、下游生态等功能分析，整个项目全部投资的静态回收期为34.7年，总体项目经济内部收益率为7.96%，融资前枢纽税前财务内部收益率为1.92%，税后财务内部收益率为0.96%；按项目法人资本金税后财务内部收益率6%-8%及特许经营期44年（含建设期4年）进行测算，项目法人出资合理范围为3.7-4.9亿元。

　　3.项目法人招标过程。2012年12月《湖南省莽山水库工程可行性研究报告》获得国家发改委的立项批复。于2013年1月开展莽山水库项目法人公开招标工作，历时近两年进行了5次招投标，至2014年9月第五次招标成功。

　　二、莽山水库PPP模式项目合作机制

　　1.实行“分段式”的建设经营模式。莽山水库实行国家投资与引入社会资本建设经营相结合的模式，将项目分为枢纽、灌区骨干工程两部分，分别采取两种不同的模式建设经营。即：水库枢纽采取项目法人“投融资—建设—经营—移交” 的模式，特许经营期内的运营管理由项目法人自主经营，项目特许期内发电、供水及旅游开发等收益作为投资人的回报，特许经营期满后工程无偿移交县政府，特许经营期为44年（含建设期4年）。灌区骨干工程建设采取“建设—移交—付款”的模式，县财政配套资金由项目法人负责筹措到位，建设期不支付利息，项目竣工后移交政府管理，工程款由县政府分三年按4：3：3偿还，偿还期资金利息按8.55%计息。

　　2.实行“保底式”的收益保障机制。综合考虑水库投资回报率，确保实现合作共赢和发挥项目应有的社会和经济效益，采取了“保底式”的收益保障机制。即：县政府承诺城镇供水出库水费和农业灌溉出库水费收入不足由县财政弥补，确保项目法人年收入达到设计要求的年均收入5000万元。同时，将40年的水库库区旅游开发权益授予项目法人，构建综合经营保障机制。

　　3.实行“综合式”的建设管理体系。①县委、县政府成立了莽山水库工程建设指挥部，加强对项目建设的监督协调管理。②由中标单位广东水电二局股份有限公司牵头组建莽山水库开发建设有限公司作为莽山水库工程建设的项目法人。③设计单位为湖南省水利水电勘测设计研究总院。④监理单位为湖南水利水电工程监理承包总公司。⑤施工单位为广东水电二局股份有限公司。⑥拟成立莽山水库管理局，管理莽山水库灌区，同时加强莽山水库枢纽工程的监督、协调。

　　4.实行“联合式”的监管协调机制。为保证莽山水库工程建设经营及资金的监管到位，避免监管缺失，建立了政府与项目公司紧密协作、相互协调的监督管理机制，对项目经营期事务进行调度监管。一是县政府与项目公司约定，由政府委派1名工作人员出任项目公司的监事，薪酬由政府承担。二是设立莽山水库“6人”运营协调委员会，委员会作为双方协调和议事机构，委员会列席项目公司董事会和股东大会，对项目建设期国家资金的拨付和使用进行监督，对枢纽工程运营期的维护和安全进行监督。

　　三、实施莽山水库PPP模式的有益探索

　　1.思想观念的转变，有利于激发管理体制的活力。水利工程具有很强的公益性，长期以来都是由政府主管，导致管理人员超编，人浮于事，工程管理水平低，工程效益发挥差的问题较严重。如：我县黄岑水库是一座以防洪、灌溉为主，兼顾城镇供水和发电的中型水库，现有管理人员193人，超过额定编制33人，工程维护经费无法提取，工程效益逐年下降，目前仅能灌溉1.5万亩，不到设计灌溉面积5.45万亩的30%。而莽山水库通过引入社会资本建设经营管理，可严格控制管理人员编制，解决长期以来由政府主管的水利工程管理上人员超编、维护经费不足等方面的问题，同时通过引进高技术管理人才、管理经验和管理团队，可以获得优质的公共服务，降低政府管理成本。

　　2.引入社会资本，有利于发挥市场主导作用和提高项目综合效益。社会资本方项目公司获得库区特许经营权后，可发挥市场主导作用，最大限度的开发项目的潜在能力，利用社会资本、经营管理等方面的资源优势，结合紧邻莽山森林公园4A景区及水库下游一六温泉带的优势，打造生态、环保、山水一体的休闲养生、观光娱乐等方面的综合旅游开发项目，对促进当地区域经济的发展，带动村民致富等具有重要作用，可充分发挥莽山水库项目的综合效益。

　　3.建设经营模式的创新，有利于加快项目建设进度，缓解当地政府资金筹措压力。莽山水库枢纽工程总投资近10.2亿元，社会资本投入4.2亿元，占总投资的40%。因此，在4年的建设期，政府每年减少了1亿元的投资，有效缓解了政府筹资压力；其次，社会资本到位快、到位率高，能较好地解决政府资金到位慢的问题，加快了项目前期和项目建设进度；同时，实行项目公司运营机制，能较好的保障建设和经营效率，确保建设目标顺利实现。

　　四、莽山水库实施PPP模式的经验

　　1.解放思想、大胆改革，是实现PPP模式的基础。从上世纪五十年代开始，宜章人民就开始争取莽山水库立项建设，几经波折，几上几下，均因各种原因至2006年而毫无成果。2009年以来，县委、政府立足基础，坚持不懈、迎难而上、放眼大局、解放思想、改革创新、大胆推进水利体制改革，积极引进社会资本参与莽山水库建设经营管理起到了关键作用，大大加快了莽山水库前期工作步伐，项目在2015年5月正式开工建设，成为今年国家27个必须开工重大水利项目中首个开工项目。

　　2.把握政策、勇于探索，是实现PPP模式的保证。莽山水库社会效益显著，但经济效益比较弱化，成为了吸引社会资本的短板。为此，为获得招标成功，县委、县政府在法律法规允许范围内提供相应优惠条件，增强项目投资吸引力，积极推进了PPP模式的运作，成为了全国172个重大水利项目中第一个成功实现PPP模式的项目。

　　3.政府担当、敢于负责，是实现PPP模式的关键。征地拆迁是项目建设的一大瓶颈，该项目需征地和移民较多，压力较大，为保障移民征地顺利开展，确保移民的合法权益，确保工程建设顺利进行，政府主动承担征地拆迁责任，由政府组织实施，解决了项目法人的担忧，也解决了项目建设的难点，从而能保障工程建设的顺利进行，这是社会资本能否进入水利项目的关键。

　　4.强化监理、政府招标，是项目建设的有力保障。考虑

　　到莽山水库项目法人的特殊性，监理单位及勘测设计单位均由政府组织招标，由政府负责相关费用，而非项目法人组织招标。这样既有利于防范投资风险，又能增强对项目建设进度、资金、质量的保障。

　　五、对实施PPP模式的建议

　　1.解决“三怕”问题。即：怕双方违约影响协议履行；怕国家政策变化影响项目收益；怕内部矛盾影响项目建设经营。为了解决“三怕”问题，一是要规范水利社会资本投资政策，完善PPP模式建设投资的法律体系。国家应尽快出台社会资本参与水利工程建设运营的相关规范规定，建立社会资本进入、退出机制，明确双方的责权利及奖励政策，加强项目建设资金的监管力度，提高项目建设资金的使用效率，加强项目运营期间的维护管理。二是投标联合体成员以不超过2家为佳，避免联合体成员过多，意见难以统一的问题，或因利益分配不均而产生矛盾影响项目建设及经营管理。三是参照西部开发地区国家投资比例，提高对社会效益显著、经济效益较差的中部地区项目法人招标项目国家投资，扶持贫困地区重大基础设施建设。

　　2.确保项目安全。针对莽山水库授予项目公司长达44年的特许经营权，为保证莽山水库枢纽工程中央、省、市、县投入资金的监管风险，避免监管缺失，确保工程及资金安全，在建设经营期间，政府应增派董事、监事和财务监管人员参与项目法人的建设经营管理。

　　3.强化融资监管。在特许期内授予项目公司独家建设、测试、试运行、运营维护、供水、旅游开发并销售输出水利电力资源的权力，应严格控制项目公司融资及再融资事项，明确除为本项目融资和再融资以外，不得为其它目的抵押或转让运营本项目的任何资产、设施和设备。