段林毅：着力推动政府购买社会力量服务健康发展——湖南省民政厅赴广东省学习考察报告

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着力推动政府购买社会力量服务健康发展——湖南省民政厅赴广东省学习考察报告

　　（《中国社会组织》2016第16期，总第76期）

　　湖南省民政厅厅长、湖南省社会组织党工委书记　段林毅

　　2013年，国务院办公厅下发了《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》，湖南省政府出台了实施意见，开展了工作试点，但如何推动政府购买社会力量服务健康发展，还有不少问题值得研究。前不久我们带着这个课题到广东学习考察，感到很有收获，很受启发。

　　广东推动政府购买社会力量服务的经验

　　我们先后与广东省民政厅、广州市民政局进行了座谈，交流了社会组织、社会工作开展情况，实地考察了广州市社会组织服务中心、养老服务机构、东莞市社会组织孵化中心等单位，初步了解到广东在推动政府购买社会力量服务、创新社会治理方式方面的好经验。

　　（一）突出顶层设计，完善政府购买服务制度体系。广东省委、省政府将政府购买服务纳入经济社会发展全局进行部署，先后出台《关于加强社会工作人才队伍建设的实施意见》《政府向社会组织购买服务暂行办法》，省民政厅先后制发《具备承接政府职能转移和购买服务方服务资质的全省性社会组织目录》《关于进一步规范民政服务领域政府购买和资助社会工作服务的通知》，从2012年共印发了四批目录，列入目录的全省性社会组织共811个。进一步完善、细化购买服务制度，广州、深圳、珠海、东莞市等市都出台了专项政策，强化了制度保障。

　　（二）突出培育扶持，提升社会组织承接服务功能。广东开展登记体制改革，降低准入门槛，重点培育扶持公益服务类社会组织。加强社会组织培育孵化，在广州、深圳、珠海、佛山等地市建立社会组织孵化基地。加快专业社会工作发展，培育专业社工机构1018家，该省有专业社会工作师4.3万名，占全国总量的五分之一。充分利用毗邻港澳优势，开展粤港合作，连续3年实施“广东社工服务机构总干事能力提升计划”，推动了社会工作职业化发展。

　　（三）突出多方投入，扩大政府购买服务资金渠道。广东对社会工作的资金投入大，2012年至2015年，广东省各级财政共投入30多亿元，东莞市在2009年就将社会工作经费全部纳入财政预算，深圳、广州、佛山等市2015年分别投入3.7亿元、3.3亿元、1.6亿元。2013年开始，广东省本级连续3年每年安排福彩公益金1000万元，2016年达到1500万元，用于购买社会组织服务，各市投入了7000多万元。引导社会资金参与，广州市通过开展“公益创投”，撬动社会配套资金3200万元。

　　（四）突出购买重点，丰富政府购买服务方式与内容。广东购买服务方式多样，深圳、东莞等地由政府出资，向民办社工机构购买了2500多个社工岗位，派驻到社区、学校、医院、公益服务类事业单位等，为特定群体提供服务。广东全省已建成1000多个街道（社区）社会工作服务平台，全部采用服务项目外包方式。购买专项服务，广州市每年投入2000万元，通过家庭综合服务中心转介，为服务对象提供个性化专项服务；深圳安排专项资金面向社会征集社工服务项目58个，资助资金1824万元。

　　（五）突出宣传引导，拓展社会各界参与监督渠道。广东注重舆论引导，通过社工品牌塑造，开展优秀社工主题评选活动，树立正面典型，东莞市还汇编了《东莞公益创投》等专业事迹，取得很好的效果。畅通参与渠道，大力倡导义工服务，由共青团、妇联等群团组织发动，为大众参与社会服务提供了有效的平台。创新参与方式，以社会组织公益创投为实践平台，创新了政府公共服务提供方式，有效撬动了社会资金参与救助、帮困、为老、助残等社会公共服务。

　　广东政府购买社会力量服务提供的启示

　　广东省通过政府购买社会力量服务，不仅加快了政府职能转变，促进了社会治理创新，而且能够有效利用财政资金“杠杆效应”，整合社会各类资源，有效破解了当初社会组织承接能力不强、绩效评估不科学、供需衔接不够等问题。广东的成功实践，给了我们很好的启示。

　　（一）解决“谁来买”的问题。政府购买社会力量服务，政府既是“购买者”，也是“受益者”，不仅加快职能转变、简政瘦身，而且能发挥公共财政的倍增效应，政府作为主导者，必须担当购买服务的“主角”，建立一套比较成熟的带4度和办法。湖南省社会经济发展水平与广东差距很大，在财力投入上很难达到广东的水平，但在制度的设计上还是可以参照学习，在国务院和省政府关于购买服务的政策基础上，制定出台细化、具体化、操作性强的配套政策，对推进路径、预算管理、购买机制、操作程序、考核评价、监督管理等进行规范，从制度层面解决政府购买社会组织服务的体制机制障碍。

　　（二）解决“向谁买”的问题。广东在推进购买服务之初，80%的社会组织不具备承接能力，通过政府的培育和扶持后，社会组织迅速壮大规模，尤其是与社会工作、社区实现“三社联动”后，参与服务能力明显增强，比如东莞“街角曙光”流浪乞讨救助项目和“篁村社区居家养老”等项目，就是因为专业的社工参与策划运营，取得较大的成功。湖南省社会组织数量少，优秀的社工机构和社会工作者不多，承接能力还有限，亟须加大孵化培育力度，探索建立集孵化、提升、发展于一体的综合服务平台，着力孵化培育一批优秀的社会组织品牌，增强其承接政府购买服务的能力。

　　（三）解决“买什么”的问题。政府购买服务能有效推进公共服务的市场化，通过择优竞争，督促社会组织不仅注重产品研发、技术和物资服务，更注重供需对接，提高专业化水平。广州市在试点基础上，以市政府令转移了29项行政审批备案事项，政府向社会力量购买服务指导目录从140项增加到323项。从湖南实际看，养老服务、社区服务、减灾核灾等便民服务方面，存在力量不足、专业化程度偏低问题，都需要通过购买服务的方式，加快向社会组织转移，不仅优化供给结构，提高有效供给，也能满足更多群众的多样化需求，提高供给的效益。

　　（四）解决“怎么买”的问题。广东通过政府购买服务，在社会组织和专业社工机构中，凝聚了一大批行业顶尖人才，把政府过去“不能做、做不好”的事项做得更加专业。比如广州市的家庭综合服务中心，在社区普遍布局，聚集一批专业人才，工作人员相对固定，有效弥补了基层力量不足的问题。。湖南省民政基层力量严重不足，很多事项疲于应付，参照广东的经验，可以大胆地通过岗位购买或服务外包等方式，购买社会力量服务，实现有限的资金，从“管人”向“管事”转变。

　　（五）解决“买得值”的问题。关键是要加强监管和评估。一方面完善服务项目招投标制度，加强对社会组织承接服务项目的绩效评估。规范专项资金的使用和管理，增强社会组织自我管理能力与专业服务能力。另一方面要加强监管，引入第三方评估机制，对社会组织等级进行评估，湖南省已经建立了评审专家库，但专业化、专职化程度不够，从广州、东莞等地的成功经验看，通过专业的考核评估，可以有效、全面检验既有工作成效，发现问题，总结经验，提高购买服务质量与效益。

　　对湖南推动政府购买社会力量服务的思考

　　2015年以来，湖南民政贯彻落实“五大发展”理念，编制全省民政事业发展“十三五”规划，提出了“民政五化”建设目标（人本化、法治化、标准化、信息化、社会化）。学习借鉴广东的经验，湖南在加快民政社会化发展步伐、推动政府购买社会力量服务方面，需要从六个方面着力。

　　（一）着力改变民政事务由政府“包揽”的习惯做法。民政是基本民生保障和基层社会治理的重要部门，在全面建成小康社会、打赢精准脱贫攻坚战中，职能不断拓展，任务不断加重，承担在公共事务中的主导作用责无旁贷，但仅依靠政府不能适应新形势下的社会治理需要，很难满足人民群众对共享发展成果期待，必须把政府购买服务作为推进供给侧结构性改革的抓手。要加快职能转变，将事业单位改革与政府购买服务结合起来，加快事业单位分类向企业、社会组织等转变，逐步将公益性、公共性职能向社会转移。要深化简政放权，在行政管理权力清单、责任清单和基本公共服务清单基础上，对基本公共服务进行分类，能由社会提供的加快转移步伐。要出台专项规划，对未来5年政府购买服务进行统筹部署，明确购买服务的目标、重点领域和具体事项，增强社会组织等承接主体的合理预期，明确努力方向。

　　（二）着力提升社会组织承接服务的能力。近年来，湖南社会组织取得了长足发展，总量已突破3万个，涌现出了一批5A、4A等级的社会组织，以及湖南省浙江商会、湖南李丽心灵教育中心等一批“全国先进社会组织”，社会组织在服务经济社会发展、协同社会管理方面发挥了重大作用。但总体来看，湖南省社会组织规模不大，自我发展和服务社会能力不足，必须扶优做强，提升社会组织承接政府职能转移和购买服务的能力。要加快社会组织登记体制改革，除对4类社会组织进行直接登记外，重点培育发展公益性、救助性、自律性、协调性社会组织，壮大社会组织规模。要加大培育扶持力度，在市县建立孵化基地，通过公益创投、资金扶持等，培育扶持一批具有承接能力的社会组织。要培育专业社会机构，加强社会工作者队伍建设，吸引高素质、高技术人员参与，提高社会组织专业化程度。要完善内部治理结构，指导其在法律框架下，建立健全以章程为核心，独立自主、权责明确、运转协调、制衡有效的法人结构，激发内在活力和发展动力。

　　（三）着力完善政府购买服务的政策机制。近年来，湖南省先后出台了政府购买服务工作的实施意见、省本级政府购买服务指导目录、购买服务工作基本流程，并在一些公共服务领域探索开展了试点，但总体推进力度不够大，主要问题是政府职能转换不到位，有些部门不愿放，同时相关体制不协调。必须尽快完善相关配套政策，规范操作流程，破除阻碍因素。要打破制度障碍，加快政府购买服务立法进程，纳入政府采购范围，在预算管理、税费优惠、绩效评价、市场竞争等方面进行规范。要打破供需障碍，加快建立政府统一购买服务平台，通过调查统计、分析筛选，择优对重点领域购买进行立项，定期向社会公布，择优公开竞标，实现政府与社会的良性互动。要打破操作障碍，抓紧制定《转变政府职能事项目录》《政府购买社会组织服务目录》《政府购买社会组织服务价格目录》等操作办法。

　　（四）着力增强政府购买服务的针对性、有效性。从全国各地政府购买服务的实践来看，主要是岗位购买、项目外包、专业社工等方式。就湖南民政部门而言，围绕“五化”民政建设，必须聚焦重点领域开展购买服务。要聚焦管理类，重点围绕民政标准化、信息化建设，通过购买完善相关机构建设、管理服务、绩效评价等标准体系，提高民政转型发展层次。要聚焦服务类，对省政府基本公共服务清单明确民政部门承担的，比如居家养老服务、社区服务、留守儿童关爱保护、退役士兵教育培训等服务范围广、涉及群体大的，通过项目外包等方式，增加个性化服务。要聚焦专业类，比如勘界测绘、康复辅具、现代殡葬、防灾减灾等专业性较强的领域，要加强向科研院校和相关机构购买，以弥补自身技术能力不足。要聚焦事务类，一些窗口服务、统计调查、信访维稳等需要大量人力承担的具体性事务性工作，通过岗位购买，来弥补基层民政力量不足的问题。

　　（五）着力强化社会组织服务效能监管评估。国务院、民政部的相关规范性文件都对购买服务监管提出了要求，但监管什么、如何监管、谁来监管，都没有明确规定。民政领域的公共服务，与其他行业存在差异性，且购买种类多样、购买方式复杂、监管难度较大，都需要建立严格的监督体系。要加强绩效评估，组建评估委员会，建立评估体系，量化指标，引入第三方评估机制，提高购买服务的质量。要加强风险管理，建立社会组织法人库，推进社会组织诚信体系建设，制定资质准入标准，从源头预防风险。要建立负面清单，加强购买合同管理，进行动态考核验收，将履约情况与其后续竞争挂钩，建立优胜劣汰的动态调整机制。要加强监督执法，建立信息公开制度，加强财政、监察、审计以及舆论、群众监督，配强登记管理机关力量，加大对非法社会组织和社会组织非法行为的打击力度。

　　（六）着力强化购买社会组织服务保障措施。政府购买服务是加快政府职能转变和优化公共服务供给的发展趋向，必须强化保障措施，确保顺利推进。要强化宣传引导，争取社会的广泛认同和知晓，创造良好舆论环境，为政府公共服务职能向社会组织转移委托提供舆论支持。要强化资金保障，纳入年度财政预算，加大福彩公益金投入，探索建立项目库，实现项目库管理与预算编制的有机衔接。要强化人才保障，对社会组织专职人员加强专业培训，鼓励和推荐优秀人才参加社会组织工作，协助社会组织选聘专业人才。要动员社会参与，探索设立社会组织发展基金，在贯彻落实慈善法中，通过公益创投、慈善事业发展，撬动社会资本参与。