益阳率先合并2个乡镇 合理确定分流人员补偿标准
10年前，益阳作为当时全省农村综合配套改革唯一试点市，率先进行乡镇行政区划调整，为全省改革进行了探索——
乡镇区划调整的“益阳经验”
益阳市泉交河镇竹泉山村农民在种植小叶女贞。(资料照片)湖南日报记者 赵持 摄
湖南日报记者 杨军 通讯员 唐顺祥 罗中华 廖文 杨定军
10月28日，益阳市赫山区委召开常委会，研究乡镇行政区划调整方案。10年前，赫山区就进行过乡镇行政区划调整，合并了7个乡镇，这次还将合并2个乡镇。
11月5日，益阳市委召开常委会，要求全市在今年11月完成并乡并镇工作，明年4月完成并村工作。
在这次全省乡镇行政区划调整中，益阳市将合并5个乡镇，是合并任务最少的市州。
10年前，益阳作为当时全省农村综合配套改革唯一的试点市，率先进行乡镇行政区划调整，为全省改革进行了探索、提供了经验。
益阳是如何进行改革的，有哪些值得借鉴的成功做法，又给当地带来了什么新的变化呢?近日，记者到益阳市作了一番调查。
破题：改革从乡镇行政区划调整入手
“当时改革是箭在弦上，不得不发。”益阳市农委副主任陈瑶说。
陈瑶原在益阳市委政研室工作，参与了10年前益阳市农村综合改革全过程。他回忆，2004年，国家取消农业税，着力扭转城乡居民收入差距不断扩大的趋势，减轻农民负担，增加农民收入。而当时益阳市乡镇规模小，有的乡镇才几千人，乡镇干部却有近100人，机构臃肿，开支浩繁，行政成本高，管理效率低，乡镇财政运转困难。农民负担重，亩均负担达50多元，有的甚至达到每亩400元。在这个大背景下，2005年6月，益阳市被定为全省农村综合改革试点市，重点是推进乡镇机构、农村义务教育和县乡财政管理体制3项改革，同时并村合组、化解乡村债务，称为“3+2”改革。
这么多项内容的改革从何入手?在接受试点任务后，益阳市组织专门班子进行调研，先后走访调查了50多个乡镇，召开会议征集群众意见。益阳市民政局基层政权建设科科长杨定军告诉记者，当时市民政局采取问卷调查、个别走访和召开座谈会的形式，对拟撤并乡镇的党政领导班子成员、乡镇一般干部、村支两委成员、离退休老干部、企业代表、群众及工商户代表等各层面近万人进行了调查，发放问卷9800余份，回收9200余份，赞同合并的9035人，赞同率达98.2%。
益阳市还派人赴率先改革的湖北、安徽、吉林等地考察学习。通过3个回合调研和15次专题讨论，理清了思路，决定从牵一发而动全身的乡镇行政区划调整入手，为农村综合改革破题。
突破：合理确定分流人员补偿标准
沅江市作为我省农村综合改革试点县(市)，在2005年7月率先拉开益阳乡镇行政区划调整大幕。
“乡镇行政区划调整要‘拆庙简菩萨’，我们过去也进行过，但效果不尽如人意，原因在于乡镇事业站所人员养老保险和分流人员补偿问题无法突破。”沅江市三眼塘镇镇长周锋说。
乡镇行政区划调整和机构改革是乡镇工作人员利益的一次大调整，要动一部分人的“奶酪”，怎样才能做到既让改革顺利进行，又不致造成大的社会震荡呢?周锋当时在沅江市农村综合改革领导小组办公室工作，他说，沅江市确定以人为本的改革指导思想，力求做到公开公平公正。他们经过反复测算比较，拿出了改革方案，人性化处理改革中最难最棘手的人员分流问题。对所有在编人员分流后，按有关政策办妥至当年12月31日的养老保险，并发给一定生活补助。同时，彻底清退非在编人员，对已招工的人员和临时人员确定了不同的补偿标准。还制订了“科学操作”、“阳光操作”、“有情操作”的详细方案，使分流人员口服心服。
益阳市在全市推广沅江的经验，对乡镇行政区划调整和机构改革分流人员一律实行“两个退出”，即退出编制管理序列和财政供养序列。在乡镇行政区划调整完成后，益阳市又进行并村并组。山丘区建制村合并主要以面积为依据，湖区建制村合并主要以人口数量为依据。合并后的村级规模，一般人口在3000人左右，面积在5平方公里左右。
声势浩大的改革波及益阳农村，最后成功实现“软着陆”。据统计，通过乡镇行政区划调整、乡镇机构撤并和人员分流等改革，益阳市乡镇行政支出大大减少，每年节约行政支出2亿元以上。
实惠：农民在家门口打工
乡镇行政区划调整和并村并组后，农村有什么变化呢?沅江市委常委、市委办主任李向前告诉记者，最明显的变化是农民收入增加了。
李向前2005年担任新合并的草尾镇党委书记。草尾镇是由草尾、熙和与大同3个乡镇合并而成的，是沅江市最大的农业型乡镇。他说，合乡并镇后，有利于在较大范围内统一规划、开发和经营土地等资源，推动农村经济向区域化、规模化、专业化和市场化方向发展。
2006年以来，轻装上阵的草尾镇党委、镇政府从原来繁杂的具体事务中解放出来，谋划农村经济发展的大事来。他们根据农村经济由于一家一户分散经营，农业难增效，农民难增收，农村难发展的现状，加之外出务工的青壮年劳力日趋增多的情况，借鉴外省经验，积极探索，推动农村土地流转，发展农业规模经济。至2014年底，全镇耕地流转面积达9.75万亩，占耕地总面积的65%。
在最早实行土地信托流转的草尾镇乐园村，67岁村民王阜如去年建新房时，他儿子王世强在长沙开了4年出租车，只拿回4万元钱。王阜如的老婆刘满秀则拿出10万元钱。60岁的刘满秀将自己家的8亩多耕地流转给大地农业公司，又在大地农业的蔬菜基地打工，一年有2万多块钱的收入。
乐园村支书王岳飞说，土地流转既让经营大户有了“用武之地”，也为农民特别是年纪大的老弱残农民提供了“赚钱之处”。目前全村流转面积达4600余亩，占耕地面积的95%，全村农民年人均收入为19800元，比沅江市农民人均收入高30%。共引进农业公司和种植大户11家，年支付本村农民工资1000多万元，2014年，村级集体经济年收入达30万元。
在益阳，通过合乡并镇以及合村并组带来了土地流转的便利，引来工商资本和社会资本从事规模农业的经营，给老百姓提供了家门口打工赚钱的机会。在赫山区八字哨镇风顺农业的蔬菜基地、桃江县石牛江镇的良友蔬菜基地等， 农民把自家耕地流转后，再到农业基地打工，每年打工和土地流转的收入，加起来有三四万元。
亮点：村里人住得跟城里人一样
在沅江市草尾镇新安村乐漉公路旁，由11幢崭新的5层楼房围成的一个小区分外惹眼，这个绿化树装点着的小区是新安村农民集中居住区一期工程，村里224户村民已入住。
“居住条件好，有事一声喊，住得比城里人还舒心。” 50岁的村民李乐勋说，以前他家的房子是4间旧平房，村里实施集中居住后，除去政府补贴，自己只花了1万多元，便拥有了一套面积120多平方米的新房。
新安村支书曹胜凡告诉记者，小区以农民自己出资、政府整合项目资金为主。在农户自愿前提下，农户出让自己的宅基地搬入集中居住区，原宅基地复垦为耕地，通过招拍挂变成城市建设用地指标，卖地所得用于村里学校、医院、道路等公共设施建设。
“村里人能过上好日子，合村并组功不可没。”曹胜凡说，新安村是由原新安村和挂角村合并的。合并前，新安村负债130万元，挂角村结余14万元。两村合并后，选出了新的村支两委，盘活集体资产，发挥地理优势，带领大家奔小康。合并前两村没有一公里水泥路，并村第二年就把村里8.7公里路面硬化了。今年，全村18.6公里路面全部硬化。现在村集体出租门面和发包池塘水面等，每年有20万元左右收入，村集体负债已减至48万元。
从2010年起，益阳开始在全市启动首批13个农民集中居住小区建设。桃江县沾溪镇白沙洲、安化县古楼乡年鱼村、大通湖区北洲子镇大湾村等地都建有农民集中居住小区。不少村民反映，集中居住后，大家经常在一起交流、娱乐、健身，生活质量明显提高。
创新：夯实基层治理根基
“上面千根线，下面一针穿。乡镇政府和村级组织是最接近农民的基层政权。改革后，迎来了乡村治理新契机，特别是扩大了村里带头人选拔的范围，村民自治能力更强了。”沅江市草尾镇人大主席团主席杨志武在乡镇工作16年了，对农村综合改革带来的变化深有感触。
草尾镇和平村是由原和平、向阳、四富村合并而成的，有4000多人。村子规模大了，村情也变得更复杂，传统农村治理模式难以适应。在上级党委指导下，村里顺应村民自主与参与愿望，在原有村党组织和村委会基础上，建立了以村党组织为领导机构、村民议事会为村民会议常设机构、村委会为执行机构、村务监委会为监督机构的“四位一体”村级自治体系，村里事都由村民自己来做主。
和平村合并前的几个村，各项工作在全镇排在中下游。合并后，选举夏清正任村支书，他与其他村干部带领村民修建村部、疏通沟渠、硬化公路，把村里各项工作搞得有声有色，特别是农村清洁工程工作在全镇排名第一。杨志武说：“他们村里的确干净整洁，什么时候去看都一样，经得起检查。”
活力：小城镇建设步伐加快
“我们灰山港镇得益于乡镇行政区划调整，合乡并镇减少了行政成本，更有利于提高行政资源利用率，进行新型城镇化建设。”桃江县委常委、县委办主任肖力新对记者说。
桃江县灰山港镇由河溪水乡、源嘉桥镇和灰山港镇合并而成，合并前3个乡镇共有99个村、9个社区，合并后只有35个村、3个社区，行政村减少了64个、社区减少了6个。
10年来，灰山港镇城区面积由2.8平方公里，扩大到4.6平方公里。现有人口12.8万人，其中城镇人口6.9万人，城镇化率达到53.9%。乡镇行政区划调整给灰山港镇带来了发展机遇，加快了城镇建设速度。
灰山港镇是远近闻名的“建材之乡”。但原有城镇空间小，基础设施老化、城镇功能弱化，环境污染严重，经济社会发展受到严重制约。
合乡并镇，给灰山港镇整合矿产资源、提高资源利用率提供了契机和可能。近些年来，该镇重点打造装备制造、建材两大龙头产业，培育了湖南桃江南方水泥有限公司、益阳市东方水泥有限公司、益阳金沙重型机械制造有限公司等一批综合实力强大的企业。随着产业化快速发展，新型城镇化强力推进，镇区骨架逐步拉开，基础设施逐步完善，人居环境逐步改善。在城镇化带动下，该镇综合经济实力大大提升，连续9年成为益阳经济第一强镇，先后被评为“全国文明村镇”、“国家小城镇建设重点镇”和“湖南省中心镇”。今年1至9月，实现税收收入1.02亿元。
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益阳市曾合并乡镇三分之一
益阳市2005年启动乡镇行政区划调整和乡镇机构改革，全市原有144个乡镇(街道)调整合并为96个，合并率达33.3%;3429个行政村合并为1784个，合并率达48%。
同时，全市所有乡镇行政和事业编制得到重新核定，行政编制由原来4044名减少到3640名，精简了10%;事业编制由10275名减少到5642名，精简了45.1%。全市乡镇分流人员10035人，分流比例达63.4%，其中清退临雇人员2174人，分流事业编制人员7861人。