中国财经报：以制度促规范——湖南省浏阳市强化乡镇财政资金监管纪实

　　下辖32个乡镇（街道）的湖南省浏阳市，其乡镇财政地位之重要可用“四分天下有其一”来形容：2016年该市乡镇（街道）一般公共预算收入26亿元，占全市一般公共预算收入95.5亿元的27.2%。其中一般公共预算收入过亿元的乡镇有7个。乡镇财政收入已经成为浏阳市财政重要的“钱袋子”。

　　为了强化乡镇财政资金监管，浏阳市财政局近年来将着力点放在制度建设上，在建立和完善乡镇财政资金监管制度的基础上，不断创新方式方法，乡镇财政资金监管逐步形成了“报账有制度管、专项资金有制度和舆论管”的全新局面。

　　 由“被监督”向“要监督”

　　浏阳市沙市镇财政所是2015年全国财政系统先进集体。今年53岁的许祖望，已经担任了十几年的财政所长。

　　谈起乡镇财政资金管理，老许给记者讲了一个故事：2015年春节过后的一天，该镇一位村主任拿着一大叠票据来到镇财政所要求报账。副所长龙冬花在审核票据的时候发现，有部分票据和收条都是几年前的了，并且部分票据手续不齐全，缺少证明人签字。按照规定，过期的票据不能报，手续不齐全的要补齐才能给予报账。

　　于是龙冬花把相关票据都退给了村主任，要求他们补齐相关证明，并且说明过期的票据都是不能报账的。

　　“我这个是当时说好了要报，去年忘记报的，我们村书记和经手人都签字了，为什么不给报？”村主任的情绪激动起来，用力拍打着业务办理窗口的台面，把窗口台面都给砸裂开来了。

　　一时间场面气氛十分紧张，眼看着就要爆发一场冲突。龙冬花没有慌张，而是赶紧上前跟那位村主任讲道理、摆事实：有关报销等规章制度都已经印发到村上，如果都不按照规章制度来，就会乱套，所有事情都办不了。

　　看到龙冬花的态度坚决，最终，这位村主任意识到自己的失态，表示了歉意，也肯定和认可了财政所坚持原则的做法。

　　许祖望、龙冬花等乡镇财政所工作人员坚持原则、按制度办事，使沙市镇得到了丰厚的“回报”：最初有的村一年报一次账，现在确定每月20—28日为固定报账日；过去一个人审批签字报账，现在建立了要有经手人、证明人、监督委员会、纪检员、审批人才能报账的一套完整、规范的程序；过去村级报账时临时准备报账资料，现在项目刚开始财政所就告知需准备的报账资料，使村级报账程序更规范、更合理，报账员操作更具目的性、更有针对性。

　　规矩的制定，不是给村干部报账设立障碍，而是使村级工作的开展更加顺畅、村民办事更加便捷、乡镇财政资金监管更加有效。如今，沙市镇财政所的各项工作开展得到了村干部的一致认可。村干部来所里办事之前都会先咨询，再准备好资料，逐步向“要监督”转变。

　　 细化制度不断规范

　　沙市镇的乡镇资金监管有着自己的独到之处，并在实践中不断完善。

　　在镇财政所的努力下，沙市镇每个村都设立了资金监督员，着重监督村民议事和村务公开。坚持村民代表大会制度，每季度或每半年召开一次大会，报告工作、征求意见、决定村级发展重大事宜，涉及村民的重大问题及时向群众进行通报。同时，在村广场设立了村务公开栏，所有的上级补助性资金都在上面公示；每个月都由镇政府以财政所为主、抽调政府相关人员组成检查组对补助资金、补助对象进行抽查和巡查；对5万元以上的项目资金进行跟踪监管，并留有影像资料。

　　为了规范资金使用，加强资金监管，沙市镇财政所在监管方式上进行了重大创新：构建“一个建立、两个沟通、四个把关”的工作模式：

　　“一个建立”是指该所按各类专项资金管理要求，在走访各村（社区）、各单位的基础上，分别建立本镇的农村水利、乡村道路、集镇村庄、环境保护等项目库，统筹规划，分步实施。

　　“两个沟通”是指对上级财政主管部门直接管理安排使用到乡镇的项目建设资金，该所建立相应的信息沟通及工作协调机制，做好对上对下双向的信息沟通反馈工作。

　　“四个把关”是指该所针对全镇所有立项、公示、查验和资料收集四个环节进行全程跟踪，且每个项目明确一名负责人负责全过程，把好项目关。

　　在村级财务管理上，该所把消赤减债放在村级财务管理的首位，严守“不新增债务”的底线。同时，结合村务公开工作，对各村（社区）财务收支等情况实行季度公开，重点项目按月公开，主动接受群众监督。

　　“现在，我们镇的白条没有了，项目管理也更加规范了。”许祖望告诉记者，沙市镇过去指定对象包工程，现在5000元以上物资采购及建设工程都经由镇三资交易平台面向社会公开发包，彻底杜绝了“人情包”现象。

　　 改革创新强监管

　　在2013年之前，浏阳市的乡镇财政资金监管，存在不少要改进的地方。曾长期在浏阳市财政局乡镇财政管理局工作的纪检监察室主任袁丰对此评价说：“那时村级报账不规范，还存在白条出账、大额支出现金支付等问题，资金管理存在较大风险。”

　　2012年发生的该市一位乡镇财政所的会计人员挪用财政资金而获刑的惨痛教训，使得浏阳市的乡镇和财政部门下定决心：必须要以更严格的制度管人管事。

　　“财政承担着自身防腐和源头治腐的双重责任，我们一定要完善好监督管理机制体制，狠抓制度执行，全力防范业务风险和廉政风险，切实做到监督不留死角，没有空白。”浏阳市财政局局长唐洪胜在接受记者采访时表示。

　　资金监管，基础的管理制度尤为重要。从2013年开始，该市在乡镇财政资金监管制度建设上持续发力。先后出台了《浏阳市乡镇财政财务管理办法》《浏阳市村级财务管理办法》。这两个办法规定：一个乡镇（街道）只允许开设四个账户，即总会计、单位会计、部门会计和村会计账户，从账户源头加强监管。同时，在镇村两级的管理职权、账户、会计核算和责任追究等方面都进行了详尽规范。

　　为了强化乡镇资金监管，浏阳市财政局出台了《乡镇（街道）财政财务管理抽查巡查工作制度》，定期对乡镇财政财务进行抽查巡查，并对抽巡查方式和工作要求进行了严格规范。将乡镇财政业务、专项资金、账户和阶段性资金管理等项目检查纳入抽查巡查工作中，实现一次检查涵盖多个项目多项资金，加大了资金监管力度。

　　由于该市财政监督局人少，专职监督很难顾及到全市所有乡镇。为此，该市财政局建立了乡镇财政监督员制度，每个乡镇明确一名财政监督员，负责对本乡镇财政资金进行日常监管。

　　专项资金的监管是乡镇财政资金监管的重中之重。实践证明，“阳光监管”效果最为明显。为此，浏阳市财政局出台了《浏阳市财政专项资金公开公示暂行管理办法》，对公开公示的范围、内容、职责和要求都作了明确规定。全市下拨至乡镇、村的所有财政专项资金，都要在《浏阳日报》、阳光三农网上公示，接受社会各界监督。据统计，2016年，全市共公开公示专项资金262项、3538批次、32.35亿元。

　　为了强化项目资金监管，浏阳市出台了《关于规范政府性投资项目资金 “双控”管理办法》，结合乡镇负债的新情况、新问题，将乡镇政府性投资项目纳入 “双控”，被“双控”的项目办理资金支付时，需经项目单位和财政局双重审批方可支付，并实行信息动态监管。2016年浏阳市乡镇纳入“双控”管理的项目有113个，涉及资金11.54亿元。