桂阳县农机安全生产情况调研报告

　　近年来，桂阳县在农机购置补贴政策的激励和拉动下，广大农民购置农机积极性持续高涨，大型轮拖、联合收割机、插秧机、烟草生产专用机械等各种先进、新型农业机械进入农村千家万户。农业机械的迅猛发展，在减轻农民的劳动强度，提高作业效率，促进粮食增产，农业增效，农民增收等方面起到了巨大作用。与此同时，农业机械技术含量高，安全操作使用技术水平要求高，与当前从事农机操作人员文化水平普遍低，缺乏农机安全操作知识的矛盾也不断升级，农机安全隐患也日益突出。如田间作业违章，不按规范操作使用农业机械，无视安全使用规程，安全设施不健全不到位，有些农机手无证上岗操作等行为，这些安全隐患都严重地威胁着全县农民群众的生命财产安全。

　　一、基本情况
　　截止2015年底，桂阳县农业机械保有量88922台套。其中大中小型拖拉机2353台、耕整地机械22605台、插秧机械436台、农用排灌机械45439台 套、收获机械 1032台套、植保机械1579台、收获后处理机械24039台套 、农产品加工机械39080台套、畜牧业机械462台、渔用机械 106台、运输机械3299台、农田基本建设机械 206台。各类农机操作人员达65316余名。
近年来，桂阳县按照“安全第一、预防为主、综合治理”的方针，努力构建安全管理、执法监控、宣传教育三大防线，加大农机安全生产工作管理力度，确保了全县农机安全生产工作顺利开展。目前，全县农机驾驶操作人员文化素质、技术水平较低，各种机具的技术状况参差不齐，违章操作现象时有发生，无证驾驶、非法载客、人货混装等农机安全隐患普遍存在，安全形势非常严峻，农机事故具有如下特点：

　　1、农机事故发生的分散性。农业机械作业地点分布于田间、场院、乡村道路等广大农村地区，因此其事故的发生也遍布农村广大区域，具有分散性。
　　2、农机事故的隐蔽性。由于农机事故发生的分散性，即使双方事故也多发生在邻里乡亲之间，不向农机监理部门报告，而是自行处理，加之农村信息不畅，农机监理部门很难掌握事故情况，呈现隐蔽性。
　　3、农机事故发生季节性强。农业机械事故多发生于“春耕”、“双抢”、“秋收”的农忙季节。这期间农民为了抢收抢种，各种农业机械投入使用，满负荷作业，驾驶操作人员疲劳驾驶操作，机具的维修保养也无暇顾及，导致事故多发。
　　4、驾驶操作人员安全意识差、违章操作。任何事故几乎全部与人的因素有关，农机事故也不例外。调查显示几乎60%左右的机手是初中及以下文化程度，文化素质相对较低，年龄偏大，安全意识、守法意识、操作技术素质差，安全生产知识缺乏，主动学习培训的少。调查数据表明，许多农机事故属于无牌无证，不办理牌证机手也就失去了学习法律法规和技术培训的机会。因此，存在重使用、轻维护、违章载人，酒后驾驶、无证驾驶、违规操作、多拉快跑等现象，直接导致了各类农机事故的发生。
　　二、存在问题
  1、安全管理存在漏洞。拖拉机、联合收割机挂牌率、年检率不高，违法载人、无牌行驶、无证驾驶现象仍然存在。主要表现在：对违法、违规的人员及车辆，没有有效的手段和措施，缺乏应有的力度。通过调研，至少存在以下三个方面问题：首先农机执法缺少法律依据，农机监理法律法规存在缺失和不足，《道交法》只规定了拖拉机该谁管，却没有如何管，怎样管的实施细则，只赋予了农机部门对拖拉机实施牌证管理的行政许可权，却没有对该许可项目进行监督检查的职权，监督手段严重缺失，路查权、扣车权、处罚权规定不到位；二是《道交法》实施后，给农机监理工作造成的困境，农机监理人员普遍感到无所适从，不干是不作为，干了可能又是乱执法，农机执法正处在进退两难的十字路口，举步维艰。由于相关配套法规没有出台，农机没有上路检查权（指乡村道路外），没有公安交警的配合，农机监理只能望路兴叹，而由于警力不足等原因，交警对边缘地区疏于管理，目前对上道路行驶的拖拉机管理，面临公安无力、农机无权的管理“真空”状态，违法载人、无牌行驶、无证驾驶等重大安全隐患得不到及时纠正和整改。

　　2、农机使用成本较高。农机手对年检附带交强险、互助保险等费用认同程度底，普遍感到经济负担沉重，削弱了机手对挂牌、年检的积极性。近年来，经营拖拉机的收入降低，燃油费上涨相对机手不堪重负，因此，机手为减少运营成本不挂牌、不年检，不办证数量增加。
　　3、政府部门对农机安全生产重视不够。基层农机监理制度不健全、理不顺、工作不到位。县乡（镇）农机监理机构直接担负着农机安全生产的重要使命，但在近几年的改革中，县级农机监理力量减少，乡镇农机站撤并，使农机监理力量日渐薄弱，虽然大部分乡镇设立了乡镇农机站，但真正重视农机工作的乡镇政府却少之又少，基层农机监理力量的不足，直接影响着农机安全监理工作的开展。
　　4、农机安全意识淡薄。据调查，有的农机手农忙季节整天泡在驾驶室里忙作业，农闲时把拖拉机，收割机停放在家里，人又出去从事其他工作，根本不学习相关的安全法律法规；不去参加农机技术培训、考试和考核，没有驾驶证，不懂拖拉机和收割机的构造和工作原理；不懂操作技术和安全作业知识。有的农机手则认为农业机械在农田中作业，不在道路上行驶。因而思想麻痹大意，对农田安全作业不重视，认为在农田里作业不会出什么事故，无非是一般的机械事故，更不会出现人伤亡的事故。

　　5、重利益，轻安全。投资购买一台拖拉机或一台全喂入式收割机，少则5～6万元。由于拖拉机和收割机农田作业季节短，时间紧。有的农机手为了早日收回投资，一心想多赚钱，在农忙季节，日夜加班，长时间连续作业，容易出现疲劳而导致判断失误，造成事故发生。

　　6、重使用、轻保养。有些农机手由于文化水平不高，又不自觉参加农机技术培训，他们不理解“磨刀不误砍柴功”的道理。只知道简单的操作技术，对拖拉机和收割机的维护保养技术不熟悉，使“小毛病，小故障”拖成“大毛病，大故障”。当拖拉机和收割机有“病”在身时，只要发动机能响，拖拉机和收割机能走，农机手仍然驾驶去作业，易留下安全事故隐患。
　　三、做好农机安全生产监督管理工作的建议
　　1、要充分保障农机监理部门享有执法主体权。农机监理系统是为农村、农业、农民即“三农”服务的部门，农机安全管理工作是社会管理和公共服务职能，属于行政执法行为。农机安全监理机构必须纳入公务员管理体制，人员工资和安全管理经费纳入各级财政预算。根据《行政许可法》的相关规定，一般事业单位不具备依法行政的主体资格，《中华人民共和国道路交通安全法》的出台，明确了农机安全监理机构的执法地位，为此，必须理顺关系，实施公务员管理制度，只有这样，才能保证队伍稳定，解决好根本问题，各种困难才能应刃而解。必须以法律、地方法规或规范性文件的形式，把农机安全监理机构的性质明确为国家行政执法机关，人员纳入公务员管理序列。当然，各个机构的编制要依据农业机械的管理数量而定。
　　2、要加紧出台法律法规，明确农机安全监理执法空间。国务院已颁布实施《道交法实施条例》。同样，也应出台一部法规明确规定农机安全监理机构的性质、人员编制标准、经费来源，服装标志、装备建设，执法保障等，使农机安全监督管理真正实现有法可依，规范管理。农机安全监理是行政执法行为，具有较强的政策性和法制性，必须有法可依，有法必依。各级必须积极争取主管部门和人大的重视和支持，尽快出台或修订农机安全管理地方性法规，确定农机监理机构行政执法主体地位和行政许可实施主体资格。根据实际情况，合理界定农业机械牌证管理范围，增加对农田挖掘机、推土机等农田作业机械实行牌证管理的行政许可，消除农机具的安全生产隐患。
　　3、要快速建立健全农机强制报废更新补贴制度。按照省里有关文件要求，全县要迅速淘汰一批使用年限达到报废期限以及高能耗的废旧农机具，从源头上控制农机安全隐患，减少农机安全事故的发生。
　　4、要加强对特殊农机的监管。拖拉机、联合收割机、农用三四轮运输车具有二重性，既从事农田作业，又上道路行驶，即涉及农机安全生产，又关系到道路交通安全，按照目前法律法规规定，拖拉机、联合收割机牌证属农机监理机构管理，但上道路行驶又归交警部门管理，农用三四轮车牌证属交警管理，但从事农田作业，安全管理又属于农机监理机构的职责。上述机动车主要活动于广大农村，面对当前的形势，农机安全监理部门应主动适应新情况、新问题、新要求，农机安全管理的措施要尽快赶上社会的发展和进步。
　　5、积极开展创建“文明监理、优质服务”窗口单位活动。 政府向服务型过度是必然趋势，农机安全监理机构，是政府机关的一个缩影，更要树立服务于先的思想，寓管理于服务。一是开展技术服务。在农忙时节，深入田间地头，给机手讲解农机新技术、新机具的使用，开展拖拉机、配套农机具以及收获机械等农机的维修和保养。二是开展便民服务。在年检审和机车初检上照时，简化办事程序，实现检验登记、技术检测、喷字等项目的“一条龙”式服务。三是加强技术装备建设。不断完善办公自动化设备，提高检测科技含量，在信息查询、档案管理、证照制作、数据统计等方面，为机手提供便捷、快速、可靠的服务。要继续开创建“文明窗口”单位活动，树立服务意识，提高服务质量，做到服务周到、操作规范。从我们国家来看，关注三农、服务三农的呼声，日益高涨。对农机安全监理而言，优质服务是大事所趋，只有过硬的服务，才是发展的前提。
　　6、争取各级党委和政府将农机安全生产上升为政府行为。温家宝总理指出：搞好安全生产是构建和谐社会的迫切需要。安全生产关系千家万户，各级政府必须高度重视，给予大力支持。必须协调好各个部门的关系，增加资金投入，增加资金投入是一切工作的基础。检测设备的更新，网络自动化管理，安全宣传工作，监理装备现代化等，可以说做好农机安全生产工作离不开政府的支持，农机安全生产工作是农机监理部门的首要职责，也是各级人民政府的重要职责，各级政府必须加大财政投入，才能扭转农机安全生产不利的局面。
　　7、加强队伍建设，推进规范化建设。重点是抓好农机监理系统行风评议活动，全面提高农机监理队伍整体素质，通过评议活动的开展，初步实现“制度建设明显完善，监理业务明显规范，工作关系明显协调，监理队伍素质明显提高”的目标。同时，还将关注各地事业单位改革动向，争取监理系统大部分单位实现参照公务员管理。要进一步严格执行农业部42、43号令关于拖拉机登记、驾驶证申领两个业务规范，全面实施拖拉机号牌等5个标准，细化岗位职责、工作流程，科学检测，进一步规范拖拉机、联合收割机牌证管理行为。