整合涉农资金 建设美丽乡村——关于湘潭县梅林桥美丽乡村示范片的调研报告

　　4月初，我们赴湘潭县梅林桥美丽乡村示范片调研整合涉农资金建设美丽乡村相关工作。调研中，我们发现，湘潭县梅林桥美丽乡村示范片通过整合涉农资金，统筹生产、生活、生态三大布局，汇聚政府、市场、群众三大力量，打造成为县域经济的支撑点、产业融合的连接点、城乡一体的交汇点、现代农业的展示区、山水田园的综合体，具有明显的示范效果和推广价值。 

　 　一、主要成效——

　　引来源头活水，浇出“三农”硕果 

　　湘潭县梅林桥美丽乡村示范片集中了我省特色县域经济强县“五个三”工程、现代农业综合产业园、农村一二三产业融合试点、美丽乡村示范片建设等重大政策和项目资金。3年来，依托产业平台和政策项目，积极推进涉农资金统筹整合，各项工作进展顺利，产生了十分明显的内部效果和外部效应。 

　　1、放大了财政杠杆效应。湘潭县梅林桥美丽乡村示范片充分发挥财政资金的杠杆撬动效应，整合实施国家农业综合开发现代农业园区试点、新增千亿斤粮食产能工程、高标准农田、小型农田水利工程、城乡统筹示范、清洁能源等项目资金1.2亿元，带动群众筹资筹劳、社会资本4.2亿元，促进了社会资源向农业农村配置，发挥了资金聚集效应和倍乘效益。3年共完成紫荆河生态改造5.2公里，建设自行车游道8公里；平整高标准农田9000亩，新修渠道15公里；拓宽村级主干道10公里，硬化村组公路23公里，完成“三边绿化”20公里，改造危桥6座；安装太阳能路灯350盏，极大改善了示范片基础设施和整体面貌。 

　　2、彰显了发展综合效益。湘潭县梅林桥美丽乡村示范片不仅是涉农资金整合的典范，也是美丽乡村示范区建设的样板。3年来集中打造旅游休闲首选区、产业融合示范区、城乡统筹样板区，经济效益、社会效益、生态效益凸显。一是产业得发展。立足“特色农业+乡村旅游”，先后引进培育梅林山庄等4家农业产业化龙头企业，扶持发展13个专业合作社，延伸对接天易经开区农产品精深加工园，推动示范片由粮猪型传统农业向生态农业、休闲农业、精细农业转变，打造形成“春看油菜、夏赏荷花、秋摘葡果、冬观梅林、四季时蔬”的发展格局。二是农民得实惠。土地流转带来的收益、项目落地带来的就业机会、旅游人气带来的商机，大幅度增加了农民收入。片区内村均集体经济收入达10万元以上，带动村民就地就业2000余人，农民人均可支配收入由1.1万元增加到2.1万元，大幅高于全县平均水平。三是环境得改善。示范片内因势因地改善基础设施，依山傍水美化村容村貌，村级活动中心、医疗点、学校、敬老院、农贸市场、文化广场、游客服务中心等配套设施日臻完善，村民就医、就学、休闲、购物条件明显改善，“看得见山、望得见水、记得住乡愁”的山水田园画卷逐步成型，群众的获得感、幸福感明显提升。 

　　3、提升了现代治理能力。湘潭县梅林桥美丽乡村示范片以美丽乡村为平台整合涉农资金以来，支农投入理念和治理方式发生显著变化。一是协同发展的格局初步成型。政府和市场、政府和群众两大关系得到妥善处理，该扮演什么角色就扮演什么角色，该担当什么责任就担当什么责任，形成了角色鲜明、优势互补、治理优化、发展协同的良好格局，财政直接投入为主的方式逐步向引导性投入、激励性投入、补助性投入转变。二是政府职能得到优化。涉农部门由各显身手、分散出击变成了优势互补、合作共赢，涉农资金由各自为政、分散使用变成了统筹协调、集中投入。三是财政资金使用效益得到提高。通过规划先行，专家论证，项目立项和决策更加科学；广泛采用项目公示制、法人负责制、招投标制、监理制、验收考核制，工程项目实施管理更加严格；普遍实行专账制、集中支付制，资金管理机制更加健全规范；通过实行立体监督和绩效评价，提高了资金使用的安全性、规范性和高效性。 

　　 二、基本做法——

　　“高位推动，顶层设计，聚力整合”  

　　涉农资金整合不是一项孤立的政策，离不开领导重视、规划引导、部门合力、市场给力、群众助力。只有整合了思想、力量、资源，资金整合才能落到实处，才能谋事、干事、成事。湘潭县梅林桥美丽乡村示范片的做法具有典型意义：一是领导高位推动，实行“一张图”规划、“一盘棋”建设、“一本账”统筹、“一把尺”衡量；二是注重顶层设计，处理好市场“做蛋糕”、政府“分蛋糕”和群众“吃蛋糕”的关系；三是整合实事求是，做到时间上无缝对接、空间上有机拼盘、资金上协调投入，不垒大堆、不造盆景、不做虚功。具体做法如下： 

　　1、立足“三高”，领导有力。切实加强组织领导，是保障涉农资金整合有序推进的发展之本。一是高规格。成立了由县长任指挥长，分管农业副县长、人大常委会原副主任、县农业局局长、镇党委书记任副指挥长的梅林桥美丽乡村建设指挥部，从相关单位抽调专职人员，负责日常工作协调。二是高要求。建立会商制、决策制、通报制，有效发挥部门职能、资源、信息优势；建立目标责任制和绩效问责制，形成职责明确、统分结合、协调配合、良性互动的整合工作机制。三是高频度。每月召开由主管副县长召集、县直相关部门参加的工作通报会议，及时掌握项目进展情况，解决存在的困难问题。每季召开由县长主持的县长办公会议，由指挥部梳理阶段性总结和计划，列明项目建设清单。 

　　2、瞄准“三区”，规划先行。规划就是指南针。始终坚持规划先行，是科学引领涉农资金整合的立足之基。按照“田园美、村庄美、生活美”的总体要求，瞄准旅游休闲首选区、产业融合示范区、城乡统筹样板区“三区”定位，坚持不大兴土木、不大拆大建、不大征大迁“三不”原则，突出基础设施、产业发展、人居环境、公共服务四大重点，高起点、高标准编制梅林桥美丽乡村示范片总体规划以及产业布局、土地利用、道路交通等10个子规划，做到布局合理、功能完善，循序渐进、重点突破，既解近忧，又谋长远。县发改、国土、交通、能源、水利、林业、农业、农开等相关单位打破行业界限、部门壁垒，以规划引领项目，以项目整合资金，以“填空补缺、无缝对接”的形式相应调整项目建设计划和资金安排盘子。 

　　3、围绕“三定”，做实整合。根据实际情况确定资金整合模式，从“各吹各的号、各唱各的调”向“各炒一盘菜，同做一桌席”转变，拢五指握成拳，聚碎银办大事。一是来源渠道确定。不改变项目资金的来源渠道，各部门按照“各负其责、各记其功”的原则，根据片区总体规划，积极对口争取项目资金，做到“多个渠道进水、一个池子蓄水、一个龙头放水”，将资金集中投放到示范片区。二是性质用途确定。严格按照专项资金的管理要求，不改变项目资金的性质和用途，不改变项目申报时的建设内容，确保专款专用。三是主体责任确定。明确项目实施主体仍为各主管职能部门，在指挥部的统筹协调下，组织完成各自的项目建设任务，并负责项目质量监督、技术标准、进度控制和竣工验收。 

　　4、做好“三精”，筑巢引凤。现代农业和美丽乡村建设，不能沿袭政府单兵突进、财政直接投入的老路。政府搭舞台，市场唱主角，财政巧开渠，引来源头活水，浇灌“大三农”，是梅林桥美丽乡村示范片的典型经验。一是精准定位。综合生态资源和区位优势，明确“都市后花园、生态新梅林”的发展定位，要求农开、交通等涉农资金向项目靠齐聚拢，吸引民间资本和社会力量投资休闲旅游产业。目前梅林山庄生态农业度假村项目完成前期投入3亿元，流转土地1286亩。二是精确招商。坚持问题导向，在问题中发掘商机、在商机中策划项目、在项目中酝酿发展，提高了招商项目的针对性、实用性。如以农贸市场标准化改造示范资金120万元为引导，引进梅林村经济能人投资3000万元，建设标准化农贸市场及配套设施，每年为该村带来4万元的集体经济收入，并彻底解决了交通拥堵及脏乱差问题，实现了多方共赢。三是精致服务。完善用地服务，成立梅林桥土地流转中心，改革土地流转模式，开展农村土地股份制合作试点；支持金融服务，组建美丽乡村建设融资平台，推行信用担保、贷款贴息、资本金投入和土地参股等方式；优化政务服务，在项目立项、审批等方面出台优惠政策，实行全程代办项目审批，减免相关税费，共吸引100多名在外务工人员返乡创业。 

　　5、突出“三自”，广泛动员。群众是整合涉农资金、建设美丽乡村最大的实施主体和受益主体。在美丽乡村规划、建设、管理过程中，突出发挥村民的主体作用，让“美丽家园、共建共享”成为全体村民的广泛共识和自觉行动。一是美丽家园自己建设。对“一家一户不愿做、一村一组做不起”的公共事务由政府承担，对投入少、门槛低、受益范围明确的准公共领域鼓励村民参与。通过宣传发动、引导示范、现身说法，充分激发村民参与家园建设的热情和动力。在农田水利建设、民居改造、村道硬化等方面，村民自筹资金2000多万元，年人均筹劳在10个工日以上。二是村级事务自主决策。建立“政府引导、专家论证、民主议事”的决策程序，使广大村民从过去“要我干”变成了现在的“我要干”，从办“公家事”变成了办“自己事”。如梅林大桥改造工程，原计划投资50万元，工期半年。村委会按“四议两公开”程序进行民主决策时，当地具备专业资质的村民自告奋勇承接项目，并捐资5万元。经过合法合规的审批程序，在村民主理财与质监小组的监督下，该项目最后投入20万元，一个多月时间竣工通车，既保证了质量，又节省了时间和成本，赢得群众高度评价。三是矛盾纠纷自行调解。创造性地建立“土地自调、矛盾自解、青苗自补”的“三自”机制，即在项目建设过程中，如要占用农地、毁坏青苗，或有权属争议、有矛盾纠纷，都由村组自行协调解决，基本实现了矛盾不出村、不上交。 

　　 三、几点认识——

　　走出“大统筹”新路子，实现资源要素大循环 

　　通过调研，我们认为，湘潭县梅林桥美丽乡村示范片涉农资金整合的探索实践，始终遵循科学规律、坚持规划引领、突出市场主体、注重实绩实效，走的是优化制度环境、打破利益限制、突破隐性壁垒、激发发展活力的“大统筹”新路子，基本做到了“做法可持续、成效可示范、经验可复制”。下面是对三个问题的具体认识： 

　　1、“学不学”的问题。涉农部门职能分割、政出多门，涉农资金使用分散、效益不高，是影响我省农业农村发展的重要障碍，特别是在经济减速换挡、财政收入放缓的当前时期，产业发展、基础建设、环境保护、民生改善的资金缺口巨大，改革的必要性和紧迫性更为凸显。目前我省推进的51个贫困县财政涉农资金统筹整合试点、以高标准农田为平台整合涉农资金试点以及国家在南县开展的涉农资金整合优化试点，从多层次多形式开展改革，取得了一些进展，也存在现实困难。湘潭县梅林桥美丽乡村示范片的涉农资金整合实践，注重实事求是、蹄疾步稳、积极审慎，具有重要的政策参考意义，对全省其他县市区也具有示范作用和样板价值。 

　　2、“学什么”的问题。涉农资金整合，重在“整合”，难在“整合”，但做好“整合”，必须跳出“整合”，从更高层次、更大格局、更远谋划着眼推进“整合”落地。湘潭县梅林桥美丽乡村示范片的成功有三个关键：一是用好“一把手”指挥棒。县委书记县长带头谋划、带头推进、带头协调，靠前指挥的旗帜插到哪里，项目资金就整合到哪里。二是做好“一盘棋”大统筹。朝着顶层设计的目标，实行规划、政策、资源等协同推进，特别是基础设施建设、产业转移接续、区域环境治理和民生改善等重点领域，步调一致、联动共进。三是建好“一条龙”生态链。充分发挥财政引导作用，有效调动市场和社会力量，建立良性共生的生态系统，实现价值共融、资源共创、利益共享、发展共赢。做到这三点，财政涉农资金整合自然顺理成章、水到渠成。 

　　3、“怎么学”的问题。湘潭县梅林桥美丽乡村示范片为县级涉农资金整合提供了重要参照，但其改革实践又具有特殊因素和实际“县情”。其他县市区要学好、学会、学精，必须做到三点：一是拓展视野、提升格局。一方面，资金整合不仅仅是财政一家的事，更是当地政府推进改革、优化治理的抓手，盘活资源、做强经济的钥匙；另一方面，财政要摆正位置，既要做到钱随事走、精打细算，又要用好杠杆、造血生津，还要拧紧“螺丝”、建好“栅栏”。二是因地制宜、借鉴创新。在整合资金的过程中，做到明实情、重实绩、求实效，既要消除“不敢整”、“不会整”的顾虑，也要避免“为整合而整合”，戒除“浮肿病”和“急躁症”。虽然梅林桥美丽乡村示范片的改革并未打通专项大类、改变资金性质、做到“打酱油的钱可以买醋”，但走的确实是一条适合其自身实际和需求的路子。三是瞄准痛点、破立并举。改革之途无捷径，必须着力消除体制机制的束缚障碍、产业发展的路径依赖、资金整合的利益牵绊，瞄准自身发展的主症结，唱好区域发展的重头戏，实现资源要素的大循环。 

（调研组成员：张利武、余健来、刘正清、陈富珍、张宇蕊、李炜玮；执笔：张宇蕊）