慈善法：以法促善第一步

　　全国两会期间，一部慈善法草案吸引了足够的目光，不但让会场内的代表、委员热议，也引起了会场外的公益人士、专家学者激烈讨论。

　　3月9日，《中华人民共和国慈善法(草案)》提请十二届全国人大四次会议审议，这已是草案的三审稿。3月16日，草案会在全国人大闭幕大会上表决。通过后，将成为规范中国慈善事业的第一部基础性和综合性法律。

　　从2005年民政部提出对慈善法立项，至今已经历十年有余。一路走来，伴随着各种观点的碰撞。时至今日，有些争论方并不会因该法问世而“休战”：为什么要对慈善组织的年度管理费设定百分比？为什么税务优惠方面的表述有些模糊？禁止个人发起网络募捐是否会“误伤”一部分公益平台？

　　中国公益研究院院长、民政部社会福利和慈善事业促进司原司长王振耀向中新社记者表示，争议声非常有必要，“毕竟这是一个全民族的事情，需要一个全民的学习过程，这样才能促进这部法律日益完善。”

　　“怀胎”11年

　　慈善法的立法建议阶段源于11年前。

　　2005年，民政部提出了慈善法立法建议；2006年，慈善事业法进入了立法程序，之后被长期搁置，直到2013年11月，才被列入十二届全国人大常委会立法规划第一类项目，并确定由全国人大内务司法委员会牵头起草，分别于2015年10月和12月提交全国人大常委会进行了初次和再次审议，此后于2016年1月面向社会公开征求意见。

　　公开资料显示，2008年以来，共有全国人大代表800多人次提出制定慈善法的议案27件、建议29件。

　　十二届全国人大四次会议秘书处法案组副组长阚珂告诉记者，制定法律的过程，也是了解社会事务、把握社会关系本身规律的过程，“所以立法‘十年磨一剑’非常正常。”

　　2007年3月，全国人大代表、《广州律师》杂志主编陈舒，在第十届全国人大五次会议上受广东代表团之托，执笔提交修订慈善法议案。陈舒告诉记者，主要的争议或讨论点是在慈善理念上。

　　“以前提到慈善，想到的往往就是扶贫济困，现在大家意识变了，逐渐达成了 ‘大慈善’的共识，不再把慈善当成一种施舍行为，这个变化非常大。”

　　陈舒称，慈善法草案确立的“大慈善”内涵，是指将传统意义上的扶贫济困、救灾救难，扩展为包括教、科、文、卫、体等事业发展，环保领域等公益活动在内的“大慈善”，这为慈善公益事业进一步发展提供了空间。

　　2012年5月1日，《广州市募捐条例》施行，这是中国第一部关于慈善事业的城市法规。该条例的制定，对此次全国人大关于慈善法的立法有很多的借鉴意义。

　　该条例最大的亮点，是扩大募捐主体。当时，其他地方都是只有红十字会、慈善会和公募基金会可以公开募捐，而广州的这一条例赋予了民间慈善组织募捐合法地位，这也被认为是一项具有全国首创性的改革措施。

　　其次，广州的条例还针对假捐或“诺而不捐”、强化募捐备案许可以及强制公开募捐信息等制定了规范。其中在“诺而不捐”方面规定，捐赠人不能当场履行捐赠承诺的，应当签订书面协议，并可以公证。捐赠人到期不履行或者不完全履行协议的，慈善组织可以催告、依法向法院申请支付令或者起诉。

　　陈舒告诉记者，广州的条例实施近4年来效果不错。目前，在广州，享受公募权的民间慈善项目已经超过80个。“全国人大内司委非常重视广州经验，主要是‘入口’方面借鉴了我们的经验。”

　　15%的管理费是否太高？

　　3月10日上午，全国政协工商联界别21组就有关慈善法草案的讨论会“吵翻了天”。全国政协委员、深圳研祥集团董事局主席陈志列右手指着慈善法草案的第28页，高声喊道：“这个15%的管理费太高了！”

　　这个让全场小组炸了锅的话题，由草案中的第六十条引起。该规定是草案三审新增的规定：“慈善组织中具有公开募捐资格的基金会，开展慈善活动的年度支出，不得低于前三年收入平均数额的70%，年度管理成本不得超出当年总支出的15%。”

　　此外，陈志烈还对一些具体事项提出质疑。他举例说，如果慈善法颁布实施后，有人登记了个基金会，向社会募集资金1亿，然后在一年内花掉，其中1500万元作为管理成本，剩下的8500万元改变用途，把原本用来救灾的钱全部买车、买股票、投资，出现这种情况，依据草案，最高处以10万元的罚款。“这个违法成本太低，比银行利息还低！”

　　记者了解到，中国现行法律制度有关基金会“行政支出”的规定，来自2014年6月颁布的《基金会管理条例》：基金会工作人员工资福利和行政办公支出不得超过当年总支出的10%。

　　“10%也高！”全国政协委员、工商联副主席孙晓华说。

　　《慈善法》起草领导小组成员、中国人民大学教授郑功成告诉记者，据他们调查到的事实，有的基金会根本不需要这样高的成本，像一些高校设立的教育基金会几乎是零成本在运行，因为其工作人员都是列入学校事业编制的正式员工，其薪酬来自财政拨款，其运行成本当然极低；有的大基金会因资金规模巨大，也不可能需要这样高的运行成本。“但也有小的基金会确实需要这样的成本才能维持机构的运转。”

　　郑功成说，这一规定实际上是限高而不是底线，也就是说，基金会的最高管理成本不能超过15%，它兼顾了小基金会的实际。同时，在慈善法立法后，包括基金会在内的慈善组织的透明度将大幅度提升，捐赠人与公众、媒体等都将成为“啄木鸟”，哪个基金会的管理成本高将曝光在公众面前。“谁会选择一个管理成本高的基金会来作为自己捐赠的对象呢？”

　　郑功成举例说，有一年，曹德旺先生捐出2亿元济贫时，就只允许中国扶贫基金会提取2%的管理与运行成本，被称为最苛刻的捐赠条件，但中国扶贫基金会还是完成了项目实施任务。“我更愿意看到这种竞争性带来的对管理成本的约束。”郑功成说。

　　王振耀告诉记者，在国外，这个数字一般都是20%，现在让我们社会接受这样一个理念还需要一个过程，过几年有了实际操作经验，遇到相应问题也会修改。

　　中国慈善联合会副会长徐永光认为，这个15%的比例并不算高。他介绍说，根据《非营利组织的会计制度》，在非营利组织的支出上，有募捐成本、行政成本、项目成本三项。国际上，一些基金会的这三项成本加起来能达到50%，单就行政成本来说，一般在20%左右。

　　“中国民政部门在审计年检时，是把三项成本加起来都算作行政成本，因此三项累积不超过15%，可能是全世界基金会中效率最高的。”

　　徐永光说，国外法律对此不作太具体的规定，相信市场调节和公众选择的力量。“一个慈善组织行政成本高了，公众可能不给你捐款，管理费用低，公众信任度就会高。”

　　至于委员们对于相关法律处罚较轻的担心，徐永光强调，10万元的罚款，只是在违反慈善法中有关慈善财产管理、使用后的措施，如果真有人挪用了善款，还可能违反刑法、合同法等，届时将依据这些法律量刑处理。

　　3月13日，十二届全国人大四次会议主席团第二次会议通过了慈善法草案的修改稿，十二届全国人大法律委员会对草案共作了92处修改，其中实质性修改34处。

　　原草案规定“诺而不捐”者或面临法律责任。有人大代表提出，捐赠人承诺捐赠后经济状况严重恶化影响其生产或者家庭生活的，应当允许其不再履行捐赠义务。法律委员会赞成这一意见，建议在草案中增加一条：捐赠人公开承诺捐赠或者签订书面捐赠协议后经济状况显著恶化，严重影响其生产经营或者家庭生活的，经向社会公开说明情况后，可以不再履行捐赠义务。

　　对于备受关注的草案第六十条相关规定，有代表提出，慈善组织“管理成本”的表述不准确，建议修改为“管理费用”。有代表提出，这一规定中要求具有公开募捐资格的基金会，开展慈善活动的年度支出不得低于前三年收入平均数额的70%，有些情况下难以做到，建议规定得更灵活一些。