在全面深化公安改革中，地市级公安机关如何推动体制机制改革创新，探索建立大部门制、大警种制，如何实现纵向压缩层级、横向合成作战？
去年以来，湖南省怀化市公安局按照中央关于全面深化公安改革的部署要求，围绕进一步提升安全感满意度和执法公信力，结合实际，以“创新思维、系统思维、大数据思维”为牵引，以科技信息化为支撑推动体制机制改革创新，再造警务流程，建立了以“融合业务、磨合机制、整合机构”为路径的市、县、派出所“三级一体”同步警务改革模式，取得了破案率上升、执法质量上升、群众办事效率上升、发案下降、警务成本下降“三升两降”的阶段性成效，改革“红利”初显。
湖南省委常委、政法委书记、副省长、公安厅厅长黄关春说：“怀化的‘三级一体’改革，顺应了公安工作‘去行政化、去机关化’的大趋势，体现了‘大部门、大警种’的新格局，展现了公安改革‘科技化、信息化’的含金量。”目前，湖南省公安厅正在全省14个市州推广怀化“三级一体”警务机制改革经验。
问题倒逼改革 攥指成拳建中心
怀化的警务机制改革探寻之路，既是问题倒逼，更是全面深化公安改革大潮下怀化公安的一个主动抉择。
“基层最知道自己哪儿疼。”怀化市副市长、公安局局长胡长春坦言，怀化公安机关一度存在着警务资源碎片化分割、警务方式粗放、打防管控相互脱节、情报信息共享困难、警务工作整体效能不高等“硬伤”，严重制约公安战斗力整体提升。
困局怎么破，怎样实现公安治理体系和治理能力的现代化？2015年初，在充分调研和前期探索的基础上，怀化市公安局开出了药方——“三级一体”警务改革方案。
这一凝聚各方智慧的方案将公安机关主要业务进行了梳理，按性质分为“侦破打击、防范控制、管理服务”三大根本业务和“指挥调度、情报支撑、刑事技术、执法管理、实战训练、新闻信息、绩效评估”七大支撑业务，在市、县、派出所三级“一体化”的框架下，按性质归并职能，按职能组建中心，以警种并专业，通过警务资源重组和共享，系统有序开放和融合，实现全方位合成作战，全面一体化运行，从而达到全面提高警务效能的目的。
中心统领、合成作战、横向集成、纵向贯通……方案一出，怀化市公安局上下迅速达成共识，紧紧围绕“中心”写好改革这篇大文章。
按照这一顶层设计，怀化市公安局在湖南省公安厅的大力支持和全力推动下着手重建警务构架：在市公安局组建指挥中心、侦查实战中心、治安防控中心、情报信息中心、执法管理中心、刑事科学技术中心、便民服务中心、新闻信息中心、警务实战训练中心、绩效督导评估中心等10个中心；各县（市、区）公安（分）局在市公安局的基础上减少刑事科学技术中心、新闻信息中心和警务实战训练中心，成立7个中心。
城区、城关派出所则推行“一二三”勤务模式，即警务合成中心；社区警务中队、治安管理中队；勤务接待室、矛盾纠纷调解室、执法管理室。农村派出所实行“四联四到村”模式，即将侦查、防控、情报、便民服务四个中心联通至农村派出所，民警包保责任到村、安全防范宣传到村、治安联防群防群治组织到村、便民服务延伸到村。
胡长春对此有个形象的概括：“指挥中心是龙头和枢纽，侦查实战中心、治安防控中心是对付违法犯罪的两只拳头。便民服务中心是为老百姓服务的地方，与侦查实战中心、治安防控中心组成了公安机关的‘三驾马车’。其他中心为‘三驾马车’提供支撑、服务和保障。”
纵横集约警力 全方位合成作战
在怀化市公安局的改革版图上，相近职能整合组建后的中心“一个领导分管、一套机制运行、一个目标导向”，实行警务资源重组和共享，系统有序开放和融合。
怀化市公安局政治部主任蒋爱国告诉记者：“机构改革不是简单的撤并。怀化的改革是在‘机构不撤，职务不变，职数不减’的前提下，按专门业务来组建专业中心，由中心来集中履行专业职能，实现由警种分散履职到中心合成履职。”
机构不撤，职务不变，职数不减，中心如何运作？它与原有各部门各警种又如何厘清职责和任务？
改革后，分管副局长任中心主任，各组成警种“一把手”任副主任。中心主任、副主任以及从中心成员单位抽调的人员组成研判指挥层，实行常态集中办公，负责信息汇集、工作研判、指令发布等日常工作，形成中心作战指挥中枢。中心组成警种的警力是中心的协同联动层，负责中心各项指令的落地执行。
记者走进怀化市公安局侦查实战中心，大屏幕上“手段集中、合成作战、攻坚克难、精准打击”几个大字赫然入目，中心内设立了指挥协调、刑事技术、综合研判等8个区域，刑侦、禁毒、经侦、网技、情报、图侦等部门30多名民警在此集中办公，形成中心作战指挥中枢，中心副主任由刑侦、禁毒、经侦支队3名支队长担任。
怀化市公安局常务副局长姚宇说：“警种的主体意识逐步弱化，中心的实体意识不断强化。这与军队改革有些不谋而合，类似军队改革后的战区联合指挥部。”
组建中心，改的决不只是名称。记者采访中了解到，怀化市公安局和各县（市、区）公安（分）局按照“警力跟着业务走、业务跟着中心走”的原则进行实体整合后，实行“三整合、三统一、三共享”，即：整合机构，整合警力，整合装备；统一领导，统一考核、统一保障；共享资源、共享手段、共享线索。
在这一模式运转下，指挥中心接到报警后，执法管理中心自动开展全流程执法监督。侦查实战中心根据指挥中心指令或案件情况自主开展合成研判，发现嫌疑人准确信息或案件线索后，及时向下推送，由下级侦查实战中心、派出所实施抓捕或线索核查。研判过程中，如发现旅馆、网吧、出租屋以及三实信息采集等方面的薄弱环节，及时推送到治安防控中心，由治安防控中心下发指令落地倒查；治安防控中心将核查中发现的案件线索以及嫌疑人情况，又反推送至侦查实战中心进行深度研判、长线经营、适时打击。刑事科学技术中心对案件进行比对串并，及时推送侦查实战中心。同时，所有案事件信息、社会信息等都在情报信息中心汇集，供全警使用。
湖南省公安厅党委副书记、副厅长袁友方说：“通过业务流程再造和优化，怀化市、县、派出所三级警力集约重组后，大幅减少职能相近、交叉重叠的机构衔接带来的损耗，强化了警种的共同属性，解决了多头领导、层级过多的问题，也解决了侦查部门忙闲不均，办案警力紧缺，线索相互封闭，信息系统条线化分割，手段难以相互协同的问题。
下放系统使用权限 三级共用平台
近日，怀化市某酒店发生一起持枪抢劫案。案发后，怀化市公安局鹤城分局将现场勘查情况和酒店视频监控上传。怀化市公安局侦查实战中心结合视频监控、住宿、车辆等海量信息进行分析研判，迅速锁定犯罪嫌疑人。指令下达后，警方跨省追踪，仅30个小时就在贵州省松桃县某宾馆抓获犯罪嫌疑人刘某。
尝到甜头的怀化市公安局侦查实战中心副主任龙海军感受很深：“要换在以前，30个小时的时间，我们的办案民警可能还在向各个部门请示协调。”
这并非个例。怀化市公安局治安防控中心依托系统预警平台，每天实时对进入怀化的可疑对象、可疑车辆等进行研判。3月24日上午，治安防控中心预警平台发现可疑人员温某入住鹤城区一酒店，立即指令巡逻特警前往酒店查控。查控民警查实温某伙同多人入住两间房，请求增援。指挥中心通过视频等手段指令附近的两辆巡逻车前往酒店支援，现场查获1名网上在逃人员和2名吸毒人员。
从侦查破案的大海捞针到一键锁定，从靠人双腿跑路到数据跑路，信息化已成为怀化平安建设的新引擎和警务创新的新动力。怀化市公安局按照“平台一级研发，三级共用”的思路，自主研发指挥调度、合成作战、治安防控、情报信息、刑事技术等10个中心工作平台，将市局自主搭建的4G无线图传、视频监控、案事件分析研判、通讯数据研判等53个信息系统和上级公安机关部署的24个信息系统进行归集。同时，在严格执法监督前提下，简化系统权限使用审批流程，最大限度下放系统使用权限，切实解决信息需求与使用权限倒挂的问题。
“三级贯通实现了职能三级承接、指令三级响应、资源三级共享，协作三级联动。‘大部门、大警种制’，不仅是机构的整合，而更多的是系统的整合、资源的整合、手段的整合，工作的整合。”胡长春说。
怀化市公安局通过平台归集和权限下沉，确保信息资源横向、纵向高效共享。横向上，打通业务系统，打破“情报围墙”“信息孤岛”；纵向上，基层一线可第一时间把报警线索、社情民意等信息转化为网上共享信息，上级机关可第一时间把高质量的预警情报和急需的研判指令推送至基层一线。所有信息资源网上调取、网上请求、网上研判。
胡长春认为：“‘去机关化、去行政化’不是人人上街巡逻、个个办案抓人，而是在警务链条中发挥好后台情报支撑、综合研判、手段支持的职能，更好地支撑好实战。警力下沉，不仅仅是人员的下沉，更多的是资源的下沉、保障的下沉、服务的下沉。”
创新机制 保障三级一体同步
改革系统集成，关键靠制度创新。立足新的警务运行模式，怀化市、县、派出所三级公安机关如一泓春水，正在释放出更多的活力和热情。
各中心建立后创新机制175项，形成长效管理制度261项，“一个体系”高效运转、“一个平台”跟踪督导、“一把标尺”捆绑考核、“一套制度”倒查落地的目标正在逐步实现。
——“一个平台”跟踪督导。绩效督导评估中心自主研发绩效督导评估系统，上级决策部署事项、各中心及警种发布工作指令全部在系统生成，逐项明确具体责任领导、责任部门、责任民警，安排专人负责实行每日跟踪、按周调度、逐月督办，局党委每季度专题听取进展情况汇报，随机抽查问题进行现场“问政”。同时，在系统中增设短信自动提醒和预警功能，平台生成的所有指令，超期未落实或未按规定落实的，系统自动通过短信推送到相关领导和民警手机上。
——“一把标尺”捆绑考核。制定出台《市局中心绩效考核办法》《市局机关绩效考核办法》和《全市县级公安机关绩效考核办法》，对各中心、警种和各县局承担的主要业务职能和日常运行情况进行捆绑考核，实行一月一通报、一季度一评查、半年一点评，各中心、警种和各县局依托“减错增效”和“积分督察”系统对民警按月考核，考核结果作为各中心、警种和民警评先评优、立功受奖、晋职晋级的依据，让民警“看得到、看得懂，能参与、能监督”。
——“一套制度”倒查落地。出台《怀化市公安局基础工作落地机制》《怀化市公安局治安防控指令落地机制实施细则》等系列文件，明确各中心、警种、派出所及社区民警工作职责，规范工作要求，并通过社会治安责任倒查追究系统，建立“三实”信息指令、指挥中心指令等基础工作落地机制，严格倒查工作不落地的相关领导和民警责任。
这一改革没有伤筋动骨，却带来了脱胎换骨的变化。一组数据显示出怀化市“三级一体”警务机制改革的成效：2015年，综治维稳工作、禁毒工作满意度测评、公安队伍形象满意度测评均排名全省第一。而在刚刚晒出的2016年上半年“期中答卷”中，怀化公安的综治民调、执法质量、公安队伍形象满意度、刑事案件破案率、刑事发案下降率均居全省第一。其中刑事发案数同比下降17.01%，破案数同比上升57.08%，特别是抢劫、抢夺案件同比下降60%以上，城区40%以上侵财案件“朝发夕破、夕发朝破”。
案子“低发高破”、百姓安居乐业、民警“降压减负”——路子对了，“红利”自然来。面对这场改革，怀化的思考还在继续，改革永远在路上。