常宁市关于生态文明体制改革的调查研究

党的十八大以来，中国特色社会主义事业五位一体总体布局的战略框架逐渐显现，生态文明建设被提上国家战略的高度。这为实现中华民族永续发展和正确处理人与自然和谐相处作出了新的战略部署。

一、生态文明体制改革任务进展情况

（一）重点生态功能区县域生态环境质量考核工作顺利开展

通过前期的重点生态功能区建设，我市为湖南省省级重点生态功能区，成为湖南省61个生态环境质量考核的县区之一。2015年1月，成立了由市长任组长、常务副市长和分管环保的市政府正县级干部任副组长，环保、财政、国土、林业、农业、水利、住建等单位负责人成员的生态环境质量考核工作领导小组。领导小组定期召开会议研究部署生态环境质量考核工作，及时解决工作中存在的问题。同时，编制了《常宁市2015年省级重点生态功能区县域生态环境质量考核工作实施方案》，明确了各相关成员单位的工作职责，并将生态环境质量考核工作纳入绩效考核范围，进一步健全了生态环境质量考核工作机制，生态环境质量考核工作顺利完成。

（二）饮用水源地及水域功能区环境质量监测不断加强。饮用水源地洋泉水库、南市村自来水取水口断面每月监测一次，共获取有效监测数据454个，水质达标率均为100%。水域功能区监测2个断面，共获取有效监测数据424个，2个断面水质达标率均为100%；地下水3个点位共获取有效监测数据72个，地下水水质达标率为100%。

（三）城区空气质量监测能力不断提高。环境空气2个监测点位有序进行，1-2月采用手工监测，每月监测14天,监测项目为二氧化硫、二氧化氮、可吸入颗粒物，共获取有效监测数据168个；3-6月采用空气自动监测数据，(常宁市2个空气自动监测点位已通过验收)，共监测122天，获取有效监测数据534个，全市上半年二氧化硫均值为0.016mg/m3、二氧化氮均值为0.011 mg/m3、可吸入颗粒物均值为0.068 mg/m3，环境空气优良天数为118天，空气优良率为98.7%；大气降水共采集雨样23个，其中酸雨个数14个，酸雨百分比为60.9%；半年来共编制环境质量月报6期，并定期向本局、上级环境监测部门报送监测数据，公布环境质量状况。

（四）认真做好农村环境综合整治整市推进工作。根据省财政厅、省环保厅的通知要求，全省拟推进农村环境全覆盖县（市、区）在三年内完成全覆盖整治工作。全市以“市为主导、政府牵头、部门联动、市场驱动、村民参与”为基本思路，开展农村环境综合整治整县推进项目，项目涉及15个镇、6个乡、1个民族乡及2个街道办事处，共计685个村，18个居委会，7505个村民小组、206323户，794730人。根据基础条件好的村优先治理原则，整合新农村示范建设、环境卫生城乡同治工作，以点带面逐步全面铺开，最终实现镇村面貌焕然一新。该项目重点开展以饮用水水源地保护，生活垃圾、污水处理，规模化畜禽水产养殖污染减排，化肥、农药、农膜面源污染防治为重点的农村环境综合整治。目前，项目已制定切实可行的工作方案和实施方案并上报。

（五）积极做好生态红线划定工作。为了更好地保障生态安全，实现生态功能提升，环境质量改善，促进资源高效利用，按照国家环保部《国家生态保护红线—生态功能红线划定技术指南》的要求，我市申请纳入国家级生态功能红线划定范围。陪同市领导多次去环保部、省环保厅、省环科院联系汇报，认真做好前期准备工作，我市20%的国土面积有望纳入国家生态功能红线划定范围。

二、存在的困难和问题

（一）生态保护管理体制不顺，缺乏强有力的统筹协调机制，基层管理力量薄弱

按照现行体制，我市的生态资源分别由国土、农业(海洋与渔业)、林业园林、水务等部门实施专业性、行业性管理，环保部门虽然被赋予“监督对生态环境有影响的自然资源开发利用、重要生态环境建设和生态破坏恢复工作”的职责，但由于缺乏相应的法律保障和制度安排，实际上难以承担对生态保护工作进行统筹、协调和监督。

（二）生态保护相关考核制度不健全，未能充分发挥考核的积极作用，责任追究机制仍未建立

环境保护目标责任考核尚未制度化运行。该项考核每年需经市政府批准后才能组织实施，考核内容中政府环境管理责任指标量化、细化不足，考核方式上倚重听汇报、看材料和集中检查，透明度和公众参与度不足，考核结果与民意调查结果存在较大差距，对领导班子政绩评价和干部选拔任用的实际影响有限，未能充分发挥其应有的评价和激励作用。

　　生态保护责任追究机制需要强化。目前我市还没有系统完整的党政领导干部生态保护责任追究制度，实际工作中存在文件依据实操性差、问责启动机制不完善、案件移送机制未理顺，纪检监察部门专门性力量不足等问题，受此影响，在生态保护方面对领导干部进行责任终究的实际效果有限，还没有形成明显的惩戒效应和广泛的社会影响。

三、下一步工作探讨

认真贯彻落实习近平总书记关于：“要牢固树立保护生态环境就是保护生产力、改善生态环境就是发展生产力的理念，以系统工程思路抓生态建设，实行最严格的生态环境保护制度。”的要求，更新发展观念。

（一）强化全市“十三五”生态环境保护。强化生态、资源、环境保护，以最小的资源环境代价实现可持续发展，按照加快生态文明建设的总体要求，树立尊重自然、顺应自然、保护自然的理念，突出县域特色，把生态环境保护的任务落实到具体空间。按照全市的生态功能定位，突出我市生态环境保护的主要任务，树立保护就是发展的理念，把保护生态环境作为首要任务，保障湘中地区重要的生态屏障。强化生态环境保护的针对性。环境治理，在城镇空间要着重加强生产、生活污水和垃圾的无害化处理，在农业空间重点是面源污染的控制和土壤污染的治理，在生态空间主要是减轻生产生活对生态环境的压力。抓好生态修复工程，主要是集中在生态空间。在农产品主产区着重于农业生态系统的维护和改善。对于局部的矿产资源开发，按照点上开发、面上保护的要求，在资源开发的同时，加强生态环境的修复，减少对生态环境的破坏。

（二）加快实施生态保护红线规划

建立生态管治制度，通过划定并严守生态保护红线，切实做到“应保尽保”，加强自然生态系统保护力度，不断提高生态系统服务功能。强化生态、资源、环境保护，以最小的资源环境代价实现可持续发展，按照加快生态文明建设的总体要求，树立尊重自然、顺应自然、保护自然的理念，突出县域特色，把生态环境保护的任务落实到具体空间

（三）进一步推进我市重点生态功能区建设

全面打造“生态常宁”，以建设重点生态功能区为统领，突出抓好环境综合整治、重金属污染治理、监测能力建设等工作，打好转型升级“组合拳”，以苦干实干精神狠抓工作落实，努力在新常态下实现新发展。围绕建设“小康常宁、生态常宁、和谐常宁、魅力常宁”的战略目标，加快生态环境保护与建设，提升生态服务功能。通过植树造林、退耕还林、湿地公园、森林公园、自然保护区建设、水土流失治理、环境综合整治、农村面源污染防治等，不断改善生态环境。将全市南部16个乡镇列为水源涵养重点生态功能区，禁止污染工业向水源涵养地区转移；加强退化生态系统的恢复和重建力度，提高森林植被水源涵养功能。

（四）扎实推进生态创建工作

生态创建是保护生态、美化环境、促进人与自然和谐相处的一项重大举措，是推进生态文明建设的重要载体。把生态创建向纵深推进，积极征求相关部门意见，重点把握有无严重违反生态和环保政策法规现象，严格执行“一票否决”，使生态乡镇充分发挥示范表率作用，为保护自然环境，建设生态文明作出贡献。争取建成省级生态乡镇不少于15个，国家级生态乡镇不少于5个

（五）进一步健全生态保护管理体制

1、建立健全统筹协调机制。建议成立市生态文明建设工作领导小组，由市长任组长，分管副市长任副组长，相关部门主要领导任成员，定期召开会议，研究制定促进生态文明建设的相关政策措施，统筹协调生态文明建设工作;领导小组办公室设在环保部门，负责领导小组的日常工作，组织实施生态文明建设规划。同时，全面梳理和清晰界定各有关部门的生态保护相关职责，确保边界清晰、权责统一，不重叠、不交叉。此外，要完善市湿地保护管理联席会议制度，切实发挥统筹协调作用。

2、探索创新生态保护机制。要在综合全市各个相关职能部门的各种生态保护信息的基础上,建立我市的生态保护信息综合利用平台，统一利用信息资源。要在政府统一规划的基础上，引入市场机制，综合运用多种模式，利用企业资金、社会资金对生态保护区域进行保护性开发，努力实现经济效益、社会效益和生态效益的“三赢”。此外，要通过政策优惠、冠名、表彰、授予荣誉称号等措施，发动社会力量积极参与生态保护工作。

（六）进一步完善生态保护绩效考核与责任追究机制

1、逐步健全生态文明建设绩效考核制度。加强生态保护是生态文明建设的首要任务，应将生态保护工作全面纳入推进新型城市化发展考核，按照有关目标责任制考核的结果实行综合计分，调整对不同主体功能区的考核内容和指标，对生态功能突出的地区加大生态建设指标权重，减少经济发展指标，在确有需要的镇、街层面探索实行以生态保护实绩为主的考核制度。应单独实行专门的生态文明建设绩效考核制度，将有关要求和目标任务分解到各级政府、市直有关部门和重点企业，定期进行绩效评估和年度考核;建立生态保护信息平台，公开评估考核结果和生态保护情况，并将评估考核结果与领导班子政绩评价和领导干部选拔任用真正挂钩，接受社会监督。

2、强化生态保护责任追究机制。探索制定领导干部生态保护责任追究办法，采取切实可行措施解决实际工作中存在的问题，将严格、高效的问责机制作为落实有关绩效考核制度的有力保障，对因决策失误、未正确履行职责、监管不到位等行为造成群众利益受到侵害、生态环境受到破坏、环境质量恶化等后果的责任人员，运用党纪政纪处分、责令引咎辞职、移送司法机关处理等手段严肃追究责任。