宪法是治国安邦和人民享有尊严的根本大法(1)

      在第二个国家宪法日到来之际，我们重温新中国制宪、修宪、行宪的伟大历程，深深地感触到：要牢固树立宪法法律权威，推动全面贯彻实施宪法，做宪法所要求做的事情，正确地做事和做正确的事。
      信仰宪法、敬畏宪法、实施宪法，决定国家命运和公民的尊严。维护宪法和法律的权威是各级人大的主要任务，要保证宪法的遵守和执行，落实宪法宣誓制度，促进宪法有效实施。
 

宪法是治国安邦和人民享有尊严的根本大法
                                 
省人大常委会机关党委
2015年12月4日
 

      2014年12月，在首个国家宪法日到来之际，中共中央总书记、国家主席、中央军委主席习近平作出重要指示。他强调，要切实增强宪法意识，推动全面贯彻实施宪法。中共中央政治局常委、全国人大常委会委员长张德江在“深入开展宪法宣传教育，大力弘扬宪法精神”座谈会上强调，坚持党的事业、人民利益、宪法法律至上，切实增强公职人员宪法观念，牢固树立宪法法律权威，推动全面贯彻实施宪法。我们注意到，“全面贯彻”，“牢固树立”这些提法都是第一次。这是政治宣誓和承诺：坚持依法治国首先要坚持依宪治国，坚持依法执政首先要坚持依宪执政。
      “何谓宪法的实施？那就是我们在党的领导下，按照宪法的规定做了宪法所要求做的事情，正确地做事和做正确的事，并且取得了巨大成功。这是改革开放的成就，也是宪法实施的成就，应当把这个情况讲清楚。”中共中央政治局常委、全国人大常委会委员长张德江委员长说，改革开放以来，我国国内生产总值年均增长9.8%，已经成为世界第二大经济体。成功解决了世界1∕5人口的吃饭问题。人民生活水平持续大幅提高。城乡基本养老保险制度实现全覆盖，基本建立全民医疗保险体系。还有许多数字、事例和标志性进步。在一定意义上说，都可以看作是宪法实施的结果。
      从制宪、修宪、行宪的历程可以看出，宪法是治国安邦和人民享有尊严的根本大法。在全面推进依法治国、建设法治中国的伟大历程中，我们要坚持党的事业、人民利益、宪法法律至上，牢固树立宪法法律权威，推动全面贯彻实施宪法。
      一、宪法是治国安邦的总章程
      1、宪法是治国的总章程
      关于什么是宪法？毛主席有十分精辟的论述。1940年毛主席在《新民主主义论》一文中曾深刻指出：“在革命成功有了民主事实之后，颁布一个根本大法，去承认它，这就是宪法”。1954年毛主席在《关于中华人民共和国宪法草案》的讲话中说：“一个团体要有一个章程，一个国家也要有一个章程，宪法就是一个总章程，是根本大法。用宪法这样一个根本大法的形式，把人民民主和社会主义原则固定下来，使全国人民有一条清楚的轨道，使全国人民感到有一条清楚的明确的和正确的道路可走，就可以提高全国人民的积极性。”
      2、新中国制定和颁布四部宪法
      1949年10月中华人民共和国成立后，第一届、第四届和第五届全国人民代表大会分别于1954年9月、1975年1月、1978年3月和1982年12月先后制定、颁布了四部宪法。1954年9月，第一届全国人大一次会议通过了第一部宪法。宪法以中国共产党提出的“党在过渡时期的总路线”作为国家的总任务，并把党所创建的基本制度和党所制定的基本方针和重要政策予以宪法化、条文化，为我国后来的民主建设与制度建设奠定了基础。第一部宪法除序言外，包括总纲，国家机构，公民的基本权利和义务，国旗、国徽、首都等4章106条。1975年1月，第四届全国人大第一次会议通过了第二部宪法。这部宪法诞生于“文化大革命”后期，是在“左”的思想指导下形成的，以“四个存在”、“阶级斗争必须年年讲，月月讲，天天讲”的“基本路线”以及“无产阶级专政下继续革命学说”为理论指导，是一部在特殊时期产生的宪法。如把“文革”产物“四大”写进宪法第十三条：“大鸣、大放、大辩论、大字报。这部宪法只有4章30条。1978年3月，第五届全国人大第一次会议通过了第三部宪法。这部宪法4章60条，比1975年宪法有了重大变化，但仍然存在许多缺陷，它肯定了“文化大革命”的成果和“无产阶级专政下继续革命”的理论。1982年12月4日，第四部宪法（现行宪法）在第五届全国人大第五次会议上正式通过并颁布。表决通过时，只有3票弃权，没有反对票。第四部宪法继承和发展了1954年宪法的基本原则，总结了中国社会主义发展的经验，并吸收了国际经验，是一部有中国特色、适应中国社会主义现代化建设需要的根本大法。这部宪法分为序言，总纲，公民的基本权利和义务，国家机构，国旗、国歌、国徽、首都五个部分，共4章138条。
      3、宪法具有根本法和最高法地位
      现行宪法序言最后一段规定：“本宪法以法律的形式确认了中国各族人民奋斗的成果，规定了国家的根本制度和根本任务，是国家的根本法，具有最高的法律效力。”
      所谓“根本法”，是就宪法内容上讲的，是指宪法“规定了国家的根本制度和根本任务”，而一般法律是规定某方面的制度和任务的，比如，民法是规定民事活动方面的制度，刑法是规定犯罪和刑罚方面的制度。宪法规定的国家的根本制度，就是社会主义制度；宪法规定的根本任务，就是社会主义现代化建设。宪法的其他各项规定，都是为了保证国家的根本制度不受损害和根本任务的实现，其中，坚持四项基本原则，坚持改革开放，坚持人民代表大会制度，坚持公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度，坚持按劳分配为主体、多种分配方式并存的分配制度，实行社会主义市场经济，实行依法治国、建设社会主义法治国家，尊重和保障人权，等等，都是宪法的核心内容，是中国人民从近代一百多年来的奋斗实践中得出的最可宝贵的经验。
      所谓“最高法”，是就宪法效力上讲的，是指宪法“具有最高的法律效力”。宪法和法律都是由国家强制力保证实施的行为规范，但宪法作为国家的根本法，其效力高于其他所有法律规范，包括法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例。其他法律规范与宪法相抵触，一律无效。宪法序言最后一段规定：“全国各族人民、一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织，都必须以宪法为根本的活动准则，并且负有维护宪法尊严、保证宪法实施的职责。”宪法第五条进一步规定：“一切法律、行政法规和地方性法规都不得同宪法相抵触。”“一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织都必须遵守宪法和法律。一切违反宪法和法律的行为，必须予以追究。”任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权共同行为准则，成为国家稳定发展繁荣的根本保证。
      4、1982年宪法对我国政治制度的重要发展和完善
      一是把四项基本原则写入宪法。从开始研究修宪，邓小平同志就明确提出，一定要把四项基本原则写入宪法。当时研究有两个方案：一个是写入宪法条文；一个是写入宪法序言。具体主持宪法修改工作的彭真同志，经过反复考虑提出：要把四项基本原则写入宪法“序言”，从叙述中国近代历史发展的事实，来说明坚持四项基本原则是历史的选择，人民的选择。经过1999年和2004年两次修宪，在序言这一段中又增加了“邓小平理论和‘三个代表’重要思想”。宪法序言是宪法的重要组成部分，是宪法精神的集中体现，是具有法律效力的。实践证明，把坚持中国共产党的领导等四项基本原则用宪法记载确立下来是完全必要的。这是全国各族人民团结前进的共同政治基础，是实现国家长治久安、比较能够经得起各种风险、顺利推进改革开放和社会主义现代化建设的根本政治保证。
      二是确立国家的一切权力属于人民的根本原则，国家权力由由人民代表大会统一行使。“国家行政机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生，对它负责，受它监督”，作为宪法第三条列入总纲。坚持国家权力由人民代表大会统一行使的前提下，行政、审判、检察三机关之间应当分工负责，各司其职。实行人民代表大会一院制，不搞两院制。鉴于“文化大革命”的惨痛教训，在1982年宪法起草修改过程中，对于国家权力配置，当时有一种意见主张搞“两院制”，主张设“地方院”和“社会院”两个院。“地方院”由各省、自治区、直辖市和各少数民族的代表组成。“社会院”由各界和各行业的代表组成。两院人数相等（每院600人），任期相同，享有平等的权力，共同行使立法和其他属于全国人大的职权。另一种意见认为，我国的人民代表大会历来只有一院制的传统。邓小平同志的意见是：还是不要搞“两院制”，如果两家意见不一致，协调起来非常麻烦，运作困难。他说：我们还是搞一院制，就是人民代表大会制，全国人大是最高国家权力机关，这样，国家机构运作比较顺当。宪法修改没有采纳“两院制”的方案，采取了扩大全国人大常委会职权和加强它的组织的措施，来加强人民代表大会制度建设和人大工作。1980年9月，邓小平在为全国政协章程修改委员会第一次会议准备的一个文件上批示：“在修改章程中，不要把政协搞成一个权力机构。政协可以讨论，提出批评和建议，但无权对政府进行质询和监督。它不同于人大，此点请注意。”11月又在某件信上批示：“原来讲的长期共存、互相监督，是指共产党和民主党派的关系而言。对政府实施监督权，有其固定的含义，政协不应拥有这种权限”。1982年宪法修改，在“序言”中写了中国人民政治协商会议是有广泛代表性的统一战线组织，过去发挥了重要的历史作用，今后在国家政治生活、社会生活和对外友好活动中，在进行社会主义现代化建设、维护国家的统一和团结的斗争中，将进一步发挥它的重要作用。宪法这样规定，既充分肯定了政协的地位和作用，又没有将它同国家权力机关相混淆。1993年在对宪法进行部分修改时，又增加了“中国共产党领导的多党合作和政治协商制度将长期存在和发展”。1982年宪法，完善人民代表大会建设，扩大全国人大常委会的职权，加强全国人大及其常委会的组织，县级以上地方各级人大设立常委会，恢复设立乡级人民代表大会和乡级人民政府。
      值得一提的是1979年确立县级以上地方各级人大设立常委会，是一项载入史册的政改。到1981年底，全国县级以上人大常委会组建完毕,地方人大的权力由虚置走向扎实，深刻地影响中国的政治生态。1982年宪法恢复乡镇人大法律地位。1986年9月，全国第一个常设性质的乡镇人大主席团及其常务主席,在湖南沅江市新湾镇和湘阴县南阳乡诞生。当年12月份修改地方组织法，设立乡镇人大主席团，赋予其主持本次人大会并召集下一次大会的职能，改变过去由乡政府召集的规定；1995年地方组织法，增设乡镇人大主席、副主席；2004年3月修宪，乡镇人大每届任期由原来3年改为5年，全国各级人大任期一致。乡镇人大作为最基层国家权力机关，呼应作为最高国家权力机关的全国人大，构筑完整国家权力机关体系。
      人民代表大会制度的特点，就是体现了坚持党的领导、人民当家作主和依法治国三者有机统一。党的领导是人民当家作主和依法治国的根本保证，人民当家作主是社会主义民主政治的本质属性，依法治国是社会主义民主政治的内在要求。人民代表大会制度是中国特色社会主义民主政治的核心内容，是实现三者有机统一的制度载体。党在充分发扬民主的基础上集中全国人民的共同意愿制定大政方针，通过人大及其常委会使之上升为国家意志，并监督“一府两院”依法行政、公正司法，从而保证宪法和法律得到严格实施，保证党的主张得到切实贯彻。人民代表大会制度正是通过这样一种机制来实现坚持党的领导、人民当家作主和依法治国三者有机统一，实现民主与集中、民主与效率的统一。实践证明，这样一种制度是最适合我们国家的性质和国情的政治制度，具有极大的优势。
      三是改革行政管理体制。全面实行“议行分开”体制。大事由人大讨论决定，政府负责具体实施；行政机关实行首长负责制；设立相对独立的审计机关。从1996年起，审计机关每年都要向全国人大常委会作一次审计工作报告，由常委会组成人员进行审议，这对增强审计监督起到重要作用。2005年，省人大常委会审议审计报告后向社会公布，2009年向社会公开审计指出问题整改报告。
      四是恢复设立国家主席和设立中央军事委员会。在“国家机构”一章中增加一节，对军委作出规定。宪法规定全国人大选举、任命中央军委组成人员，中央军委主席对全国人大及其常委会负责，军委既是国家的军委，又是党的军委，实际上是一套人马两块牌子。
      五是确立基层群众自治制度。彭真说过，村民自治是在八亿农民中办了民主训练班。宪法坚持将居民委员会和村民委员会作为基层群众性自治组织，与此相应，乡镇政府与它们的关系是指导关系，而不是领导关系，不能把他们当作自己的“腿”。
      六是确定领导干部届期制。宪法规定国家领导人任期改为一律“不得超过两届”。这一规定对于健全国家领导体制，废除干部领导职务终身制建设社会主义民主政治，具有重大意义。现在，地方实际上按照这一精神执行。
      七是实行“一国两制”。1982年修宪时，中英谈判正在进行，需要在宪法中为在香港实行“一国两制”提供依据，但又不具备条件作出具体规定，所以在第三十一条规定：“国家在必要时得设立特别行政区。在特别行政区内实行的制度按照具体情况由全国人民代表大会以法律规定。”后来，依据宪法，全国人大先后制定了香港、澳门两个特别行政区基本法。