对发挥失业保险促进就业功能的调查与思考
近年来，我市失业保险在防范失业风险，保障失业人员基本生活等方面发挥了积极作用。尤其在应对金融危机缓解就业压力方面，发挥了保生活、防失业、促就业的功能，稳定就业效果明显。随着经济发展进入新常态，劳动力市场与经济外部环境的新变化，失业保险促进就业的作用有待进一步加强。因此，对如何充分发挥失业保险促进就业功能，值得我们深入探讨。
一、失业保险促进就业工作现状
（一）切实落实各项待遇，为再就业托底保障。为切实保障失业人员失业期间的基本生活，失业保险积极落实待遇，让失业人员积极就业创业。失业金标准逐年调高。市本级从2012年的744元/月提高到2015年6月底的1000元/月，增加了256元。2015年7月起执行最低工资标准的85%，又提高到1062.5元/月；同时，由失业保险全额缴纳职工医保。根据省厅规定，缴纳领取失业金人员职工基本医疗保险的缴费基数不低于上年度在岗职工社平工资60%，同时给失业人员缴纳大病互助。为尽力帮扶失业人员，市本级全部按照上年度在岗职工社平工资的100%比例代缴医疗保险到位。仅2012年-2014年3年间，市本级累计领取失业金人员5936人，拨付失业保险金2681.09万元，缴纳失业人员医疗保险775.2万元。2015年上半年，市本级累计领取失业金人员2233人，拨付失业保险金950.45万元，缴纳失业人员医疗保险288.4万元。
（二）失业保险基金直补，援业稳岗效果明显。从2009年以来，为应对金融危机负面影响，组织开展了失业保险补贴困难企业工作。2011年以后，省人社厅、省财政厅《关于扩大失业保险基金支出范围有关问题的通知》（湘人社发〔2011〕105号）的规定将稳定就业岗位，扶持劳动密集型企业工作引入规范化、常态化机制。2012年-2014年，市县两级都积极实施失业保险援企稳岗措施。市本级补贴困难企业84家次，拨付失业保险基金扩大支出资金共1155.55万元，其中:岗位补贴1135.83万元、转岗培训补贴19.72万元，帮扶常德纺织机械有限公司、常德市自来水公司、湖南云锦集团股份有限公司等用人单位，补贴岗位共4584个。津市市根据基金收支结余情况和预防失业工作，在2011-2015年对湘澧盐化、中联重科、雪丽造纸、新华机械和嘉诚汽配等企业实施稳岗帮扶，拨付岗位补贴和转岗培训补贴共347.49万元。
（三）组织开展技能培训，切实增强再就业能力。为增强失业人员再就业能力，提高职业技能，失业保险积极组织领取失业金人员开展职业培训。通过创业培训，鼓励失业人员创业，以创业带动就业实现就业；通过技能培训，掌握职业技能，实现再就业。2013年，市本级组织了6期创业意识培训班，有165名新领取失业保险金人员免费参加了培训，对帮助他们打开创业思路，积极投身创业起到了积极效果。2014年，市本级在窗口发放了200多份《领取失业金人员免费参加技能培训意愿表》，调查搜集新登记领取失业保险金人员的就业技能培训意向，根据失业人员需求组织了月嫂培训班，培训结束后全部通过考试结业，获得相应资格证书，通过电话回访，反响非常好。各县市区也规范有序开展失业人员技能培训工作，如澧县2013年有795名失业人员参加职业技能培训，共拨付培训补贴73.8万元，2014年有513名失业人员参加职业技能培训，共拨付培训补贴46.1万元。
二、存在的主要问题
虽然失业保险在保障失业人员基本生活、稳定与促进就业发挥了一定的作用，但由于政策限制等方面的原因，效果还有欠缺，仍存在不足：
（一）失业保险促进就业创业政策限制较多。失业保险政策性非常强，必须有明确的法律法规支持才能开展。而失业保险是按照省级统筹，省级统一确定缴费比例，编制基金预决算，市级政策自主性不强，活力不够。根据1999年国务院《失业保险条例》的基本精神，我省2001年出台了《湖南省实施<失业保险条例>办法》，十几年来，我省失业保险政策变化不大，在促进就业方面有过一些探索，但是力度不强，创新性不够。失业保险没有赋予市级政策制定权限，市级出台的各项措施只能紧跟省级文件精神，自我发挥的空间有限，受政策限制，失业保险促进就业工作有一些发展，但突破性不强。
（二）对隐性就业和提前退休甄别较难。当前，劳动者不愿配合和主动登记就业信息，劳动用工登记欠规范，就业失业登记工作滞后，跨地区的就业状况协助认证机制尚未完全建立，导致隐性就业、异地就业认证较难，无法及时、准确掌握失业人员实际情况，存在少数就业人员仍领失业保险金的情况。全省五个社保险险种没有实现数据共享，加大了就业认证的难度。此外，领金失业人员提前退休无法预警。失业人员在领取失业金期间因特殊工种等原因提前退休，因失业保险信息系统与养老保险信息系统没有实现数据共享，退休信息无法第一时间查寻核实，导致少数领金失业人员出现享受失业待遇同时享受养老保险待遇的情况。
（三）失业保险参保对象覆盖面不全。社会对失业保险的认知度不高，失业保险权利和义务不平衡，部分用人单位和职工参保意识不强，积极性不高。事业单位和就业稳定性好的企业，由于极少有人享受失业保险待遇，不愿参加失业保险。部分私营企业用人不规范，人员减少都是要员工自动辞职，不需承担因未参保而补偿失业人员待遇，致使失业保险扩面较难。由于政策限制，广大农民工虽然个人不缴纳失业保险费，但只能按照“农民合同制工人”的身份享受失业保险待遇，待遇水平比城镇职工低很多。大学生群体受工作更换频繁、跨省接续机制不健全的影响，以及工作地、失业地和原籍地分离等诸多因素制约也没有被全面覆盖。
三、对失业保险促进就业工作的建议
经济新常态下，如何进一步发挥失业保险促进就业创业的实效，可从以下五个方面着手：
（一）严格就业失业登记管理。要进一步强化就业失业登记证的管理，把领取就业失业登记证作为领取失业保险金的前置条件，加强对领取失业保险金的资格审查，在失业登记的资格条件与程序办法、失业统计的方式和指标等方面，进行补充和完善。比如：把失业者是否履行求职登记、是否参加求职指导和技能培训、是否积极寻找工作，作为领取失业保险金的资格审查条件。如果消极等待就业和拒绝介绍工作，就应通过缩短发放失业保险金期限等惩罚手段，来刺激失业者尽快重新就业。
（二）扩大失业保险的覆盖范围。当前，失业保险的覆盖面过窄，尤其是进入经济社会发展的新阶段，失业保险的覆盖范围应当考虑将各种社会团体工作人员、目前尚未纳入失业保险范围的各种企业职工，包括国有企业的农民合同制工人、乡镇企业职工、个体工商户及其雇工等，都纳入到失业保险制度中，使失业保险制度适应市场经济发展的需要，更好的发挥其作用。
（三）发挥促进创业的积极作用。组织开展失业人员创业培训，提升失业人员创业意识培训，通过激发创业意识、点燃创业激情、推荐创业项目、传授创业技巧、强化创业风险控制、小额贷款资金扶持、一次性发放失业保险金扶持创业等措施，引导和鼓励支持失业人员通过自主创业实现再就业。同时，积极利用失业保险基金开展创业扶持，科学合理地提取部分失业保险基金设立创业扶持资金，用来支持创业服务平台和创业孵化基地建设，创业专家服务团队建设，开展创业宣传和专项活动，政府向社会购买创业培训、创业指导、创业项目征集服务，扩充创业担保贷款担保基金和补充贴息资金等。
（四）强化促进再就业功能。在生活保障方面，可适当拉大失业保险待遇差距，使失业保险待遇与领取时间挂钩，随着领取时间的推移，失业保险金额呈逐渐下降趋势。在支出结构方面，调整现有失业保险政策，加大就业指导、技能培训、职业介绍等促进就业方面的投入，为实现就业保障型的社会失业保险制度提供资金上的保证。在服务体系方面，要结合基层公共就业服务平台建设，将失业保险经办业务向基层延伸，探索点对点、面对面的帮扶措施。加强与社区的联系，及时准确了解失业和就业的状况，逐步建立起完整的就失业信息和劳动力市场变化的动态跟踪系统，并提供失业保险及相关的法律咨询、政策指导等综合信息服务。
（五）加大对企业扶持力度。在当前经济环境的前提下，要充分发挥失业保险援企稳岗补贴的作用，对符合条件的企业，由失业保险基金予以稳定岗位补贴，支持企业少裁员，平稳转岗和扩大就业。同时，进一步加强企业失业动态监测，建立健全企业失业预警制度，掌握失业动态，准确研判就业形势，从而科学有效地开展就业创业服务工作。