长沙市岳麓区创新社区治理体制机制的探索和思考

　　一、创新社区治理机制的基本做法

　　（一）健全组织，优化管理体制。2012年以来，按照“选聘结合、三位一体”的社区管理模式构建了新形势下社区组织体系。全区社区逐步完善了社区党组织、社区居委会和社区公共服务中心，形成了以社区党组织为核心，以社区居委会为居民自治组织，以社区公共服务中心为公共事务受理处置平台的现代社区治理雏形，从组织架构上明确了三者之间的关系和职能定位。为确保“社区人”广泛参与社区服务、共同推进社区治理，岳麓区建立了社区“兼职委员”制度，将驻社区单位党组织负责人选聘为社区党组织兼职委员，提升社区党组织的服务功能，实现社区资源整合共享，构建区域化社区党建新格局。同时，调整充实了社区居委会下属各委员会的设置，配齐配强了居民小组长、楼院门栋长，深入开展楼栋院落自治，全面推进社区居务、党务公开，鼓励社区居民和驻区单位广泛参与，切实保障社区居民的知情权、参与权、决策权和监督权，有效推进了居民自治制度化、规范化，提升了居民群众参与社区治理的积极性和创造性。

　　（二）厘清职能，有效减负增效。近两年，岳麓区针对社区挂牌多、考核多、台账多等问题和社区工作者任务重、压力大、疲于应付等情况，开展了社区标识标牌、工作事项和考核评比的清理规范工作，制定印发了《岳麓区社区办公服务用房设计导则》、《规范社区（村）职能职责实现减负增效的实施方案》等文件。2013年，全区社区按照“办公区域最小化、服务场地最大化、社会效益最优化”的总原则，坚持平民性和可交往性、简洁性和便民性、实用性和整体性等理念，社区办公用房只占总建筑面积的20-30%，其余均作为服务用房，并根据社区居民群体构成，科学配置社区老年人、青少年、残疾人等弱势群体的服务空间和场所，有效凸显了社区的服务主旨。全区社区大门口一律只悬挂党组织、居委会和公共服务中心3块牌子。社区用房功能布局分为基本功能和特色功能，基本功能统一为“五室一站一厅一市一吧一中心”，即：两委接待室（心理咨询室）、居民议事室（调解室）、图书阅览室、社区警务室、计生服务室、居家养老服务站、一站式服务大厅、雷锋超市、绿色网吧（未成年人活动室）、社区文体活动中心。社区公共服务中心统一悬挂8块标牌，除政府公共服务外，其他部门工作需要进社区的，一律以社区机构标牌栏的形式体现，统一挂在服务大厅，一般不设置专用办公室。

　　今年初，为进一步做好社区减压减负工作，着力解决社区存在的转嫁事项繁多、考核评比繁杂等突出问题，岳麓区采取自下而上、自上而下、“双向结合”等方式，全面开展社区公共事务调查清理，将社区原有的396项事项进行清理、规范、整合为97项，并编制了社区公共事务目录。其中，部门延伸到居委会的工作事项41项，部门延伸到社区公共服务中心的工作事项56项。将部门延伸到社区的事项分为承办和协办两类，承办事项以居委会或公共服务中心为责任主体，协办事项以职能部门为责任主体，居委会或公共服务中心仅提供必要的协助和配合，不作为责任主体。同时，岳麓区建立了社区工作事项准入和退出机制，严格控制针对社区的考核评比和示范创建活动。全区明确除区委、区政府批准的6项考核评比外，各部门各单位一律不得自行开展对社区的考核评比，对延伸到社区的各类考核评比检查，不得将社区作为被考核的责任主体。严格对照制定的社区承担公共事务目录，保留由社区承担的工作事项的台账记录，取消未经批准的各种创建、考核、评比等纸质台账。通过这些规范，有效地减轻了社区负担，提高了工作效能，保障了社区工作者集中精力服务居民群众，推动了基层服务效能提升。

　　（三）整合资源，强化网格服务。在全区范围内全面构建并实施“网格化管理、社会化服务、信息化支撑、一线法保障”的社区社会治理体系，带来了“最大限度服务基层基础，最大限度增加和谐因素，最大限度增强发展活力”的明显成效。全区在现行行政区划框架下，按照“街巷定界、规模适度、无缝覆盖、动态调整”的要求，科学划分网格。以辖区内实有人口、实有房屋基础数据为依托，运用信息技术手段和业务协同方式推进单元管理模式，建立起“责任全覆盖、管理无缝隙、情况全掌握、服务无遗漏”的网格化管理服务体系。同时，结合“三服务一线工作法”的实施，按照“定点、定人、定时”的要求，健全和完善了领导干部深入基层联系、宣传、服务群众的工作模式。将全区17个街道（镇）、168个社区（村）划分为582个网格，并按照区级领导联街道（镇）、职能部门联社区（村）、科职干部联网格的原则，将全区科职干部定点安排到网格，全面承担网格内联系群众、掌握民情、改善民生、解决矛盾、维护稳定、促进发展等职责。全区明确每月28日为网格驻点日，联点驻社区（村）单位和联驻网格干部一定三年不变，并以区网格化指挥中心为依托，把全区所有网格内的基本情况录入指挥系统，实行一口受理、一网协同、实时监控、双向考核，形成了层级分明、规模合理、覆盖全面的管理服务工作格局，为居民群众提供更为直接、高效的服务。实现了政府治理、社会自我调节、居民自治良性互动，优化整合了相对分散的社会资源，形成了社区社会治理的合力。

　　（四）完善机制，推进多元治理。近几年来，全区以社区为主导，以网格为依托，积极探索健全拓宽民主渠道、服务保障民生和加强社区社会治理的工作机制，不断巩固和加强社区居民委员会自我服务、自我管理、自我教育的自治功能。一是丰富自治载体，提升自治水平。结合“三服务一线工作法”，全区组织开展了“五星网格”评比、党员进社区等活动，健全了社区协商议事、“两代表一委员”等工作制度，鼓励社区居民和驻区单位广泛参与，切实保障社区居民的知情权、参与权、决策权、监督权。二是健全运行机制，夯实群众利益基础。围绕切实解决群众问题，抓住集、交、办、复、考五个环节，大力完善网格日收集甄别的问题收集机制、分层分类的及时交办机制、亮灯警示的限时办结机制、公开公示的回复反馈机制以及第三方专业测评公司参与的考核评价机制，确保社区治理落到实处、取得实效。同时，岳麓区坚持虚拟和现实相结合，优化为民服务质量。构建虚拟联系服务群，设立网格微信群、开设社区网站，让居民不出家门就可与网格长、与社区进行沟通和咨询。三是大力发展社区社会组织，促进社区多元治理。近年来，岳麓区实行社区社会组织登记备案双轨制，降低社区社会组织准入门槛，采取“先发展后规范，先备案后登记”的方式，扶持发展公益服务类、推进发展文化体育类、鼓励发展慈善救济类、引导发展社会事务类、规范发展社区维权类等社区社会组织，完善社区社会组织监管体系，建立综合执法监察机制，并采取奖励、补贴或委托管理等方式，向社区社会组织购买服务，实现社区社会组织健康、多元发展，为社区多元治理创造了条件，搭建了平台。

　　二、当前社区治理存在的问题

　　（一）社区工作者素质有待进一步提升。一方面，社区工作者对基层社会治理理解不深，仍停留于过去的工作模式，重管控轻治理，重行政事务轻民生服务，习惯于应付上级检查考核、习惯于做台账资料，习惯于参加会议传达汇报；另一方面，大多数社区工作者，对社会工作知识掌握不多、理解不透，对运用社工技巧开展社区治理把握不够、方法不当。

　　（二）社区组织体系有待进一步完善。虽然已经构建了由社区党组织、社区居委会、社区公共服务中心组成的“三位一体”社区组织架构，也明确了社区党组织、居委会、公共服务中心的职能职责，但是，由于社区这三个主体组织的人员交叉重叠，过去以来，社区更凸显了“一体”而忽略了“三位”，导致大多数社区工作者忙于日常事务，没有足够精力和时间去联系群众、发动群众，开展共建共享、多元治理。

　　（三）社区社会治理效能有待进一步增强。一方面，社区社会治理模式还在探索和尝试过程中，各级党委政府对基层社会治理缺乏顶层设计和统一规范。另一方面，社区专业社工组织和社工人才不足，特别是专业社工薪酬缺乏保障，导致社工人才流动、流失严重，专业社工技巧、社工效能也得不到有效发挥。

　　（四）网格作用有待进一步发挥。网格服务团队虽然由区、街道（镇）、社区等各个层面组成，但部门参与和融入网格工作大多限于表面，群众主动参与的更少，主要发挥作用的还是街道（镇）和社区（村）层面的基层干部，网格团队作用与基层组织的功能高度重叠，网格的治理功能未能得到充分发挥。同时，基层社会治理的一些好载体，如培育网格社会组织并发挥其作用等，因诸多因素的影响，呈现不可复制性，难以在面上整体推广。

　　三、创新社区治理体制机制的思考

　　十八届三中全会指出，“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”。“国家治理”是一个重大理论创新，体现了党和政府的领导与多元主体参与公共事务决策的统一。社区治理作为国家治理的基础性工作，也应按照国家治理的要求，从与时俱进的角度，从整体推进的角度，从激发活力的角度，不断探索和完善体制机制。

　　（一）要在体制突破上下决心，释放社区治理活力。体制决定模式。建立新型社区治理机制，首先要从体制改革入手，还原社区自治功能，给社区治理注入创新活力。一是要进一步明确政府定位。从国内外社区治理模式经验来看，政府角色定位决定了社区治理模式，社区要从管理走向治理，政府对社区必须从控制走向引导，强化对社区公共事务进行规划、指导、协调、监督和提供经费支持的职能定位，使政府与社区从“领导”与“执行” 的关系，转变到“指导”与“协助”关系，为形成多元社会治理主体结构腾出空间。二是要规范社区事权。社区工作行政化是阻碍社区治理创新的直接原因。全面厘清区、街道、社区的职能职责界线和功能定位，明确相互职责，规范办事程序，把社区从“给政府打工”中解脱出来，实现政府依法行政、居民有序自治。三是要引入市场帮手。社区作为一个“社会生活共同体”，其主要目的是满足居民日常生活的各种需要，但对于群众个体化、个性化、多样化的社会需求，再庞大的行政系统都是难以照顾到的。因此，要充分发挥市场的作用，让营利企业和非营利组织参与到居民服务和社区治理中来。

　　（二）要在平台搭建上动脑筋，完善社区治理框架。法治、德治、自治“三治合一”的社区治理机制符合国家治理现代化的要求，社区治理模式从理论走向实践，关键还要有符合现代治理理念、适应地方传统习俗、能调动群众参与热情的工作平台。从我区来看，“三位一体”的社区架构，立足于满足上级考核要求兼顾为社区减负的思想，还不能满足“三治合一”机制运行的要求。应该适当完善和充实“四个平台”：一是执法辅助平台。法治是社区治理的前提和保障，必须通过行政执法的途径来实现。一些与群众生产、生活息息相关的无证无照经营、消防安全、计划生育、安全生产等事项，政府职能部门因限于人力物力不可能面面俱到，而社区只有自治权没有行政执法权，勉强将其装入社区综合治理这个“大箩筐”，社区做不到也做不好。因此，要通过执法辅助平台，发挥信息辅助的作用，或者承接政府职能部门通过委托、授权等形式下放的权力。二是道德引导平台。德治是社区治理的根基，道德作为调整人的行为规范的一种手段，是法治的重要补充，在基层具有深厚的历史沉淀和深刻的传统影响。我区通过“道德讲堂”,“好人榜”等载体在德治方面进行了初步探索和尝试，但由于缺乏平台的集成和管理，点上的“盆景”难以铺开成面上的 “风景”。因此，要通过道德引导平台，促使社区进一步加大对群众的言教和身教力度，不断创新德治载体，丰富德治内涵。三是社会参与平台。自治是社区治理的重要形态，其基本标志是不需要外部力量的强制性干预就可以进入自我管理、自我约束的运行状态。按照我区目前的发展阶段，历史传统、公民素质、环境氛围等都不具备高度自治的条件，只能在基层党组织的领导和引导下开展有序自治。因此，必须要有能组织动员居民、单位、营利和非营利组织等治理主体参与其中的工作平台和工作机制。四是群众工作平台。群众工作是党密切联系群众的重要纽带。做群众工作作为基层党组织的核心任务和基层干部的基本职责，需要相应平台的支撑，同时该平台还可以承担便民服务职能。

　　（三）要在平安创建上花力气，把正社区治理方向。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确提出：“创新社会治理，必须着眼于维护最广大人民根本利益，最大限度增加和谐因素，增强社会发展活力，提高社会治理水平，全面推进平安中国建设，维护国家安全，确保人民安居乐业、社会安定有序”。从中可以看出，社会治理创新与平安建设总体要求相同，目标指向一致，社会治理创新的过程就是创建平安的过程，社会治理创新就是平安创建在新形势下的深化和发展。因此，基层平安创建要紧紧围绕社会治理创新的目标要求，在社区治理创新中发挥引导和推动作用。一是要突出依靠群众。发挥群众作用，是创新社区治理体制的重要内容，必须把平安共建共享作为推进社区治理创新的主要方向。要改变社区干部“包揽一切”的现状，加大对社区在创新群众参与平台和工作载体方面的考评力度，把社区对平安创建各项工作从“亲自落实”引导到 “广泛组织”上来。要改善群众积极性不高的问题。广泛组织互帮互助性质的服务和管理活动，积极促进“我为人人、人人为我”良好互动的民风民情。对深夜巡逻等群众难以企及的管理，引入社工服务、志愿服务、经营性服务等相结合的管理模式，增强管理效果。二是要突出融入法治。法治是社会治理的重要基石，必须用法治思维和法治方式推进社区治理创新。要依照法定职责明确社区在平安创建中的职责任务，进一步清理本不该由社区承担的行政责任，减少政府对社区自治权的干预，使其责、权、利相统一。要将问需于民、民主决策和民主监督纳入社区平安创建的内容，不断从源头防范不稳定因素。三是要突出综合施策。综合治理是社会治理的总体要求之一，必须把综合施策作为整治影响基层平安问题的重要途径。要充分发挥党的领导的政治优势，部门单位齐抓共管的整体优势，专群结合、依靠群众的工作优势，着力形成创新社会治理的整体合力。要在依法管理的基础上，综合运用刚性管控、柔性服务、理性调和等多种手段，防止和减少社会问题和社会冲突。

　　（四）要在网格转型上用心思，拓展社区治理深度。岳麓区的“网格化管理、组团式服务”工作经过多年探索，在服务保障民生方面发挥了重要作用，但在创新社会治理的新要求下，还需要进一步深化和转型，实现对社区服务的协同服务。一是要在组织形态上转型。目前的网格化管理工作由政府主导，强调自上而下的服务管理，以承担政府的公共管理和服务为主要职责。在社区治理的新形势下，应该向群众自我管理、自我教育、自我服务，扁平化的组织形态转型，强化协同社区自治的功能。要转变理念，强调发挥“网格化管理、组团式服务”参与社会管理、公共服务的作用。要积极探索网格自治模式，通过试点先行的方式，逐步影响带动和发展培育一批符合网格群众生产生活需求并能产生一定社会效益的网格自治组织。二是要在运行方式上转型。变政府主导为社会主导，加强自主化运作。要成立网格自治组织，建立健全以网格自治组织章程为核心的各项内部管理约束制度，健全网格自治组织会员大会或理事会、监事会制度，实行民主选举、民主决策、民主管理和民主监督。要引入市场化机制，探索有偿服务项目，搭建完善公共服务平台，促进社会组织发挥积极作用。三是要在管理模式上转型。变单一主体管理模式为多元主体联动管理模式，进一步扩大公共服务范围、丰富公共服务内容、提高公共服务效能。要加强社网联动，社区指导网格开展自治工作，帮助解决超越自治范畴的困难和问题；网格承担部分社区自治功能，在公益慈善、福利服务、医疗卫生、文体活动等领域承担一些政府不好做、企业不愿做、自身有能力做的工作。要加强政网联动，政府通过行政指导、资金支持、信息互通、监督管理等手段加大扶持力度，支持网格组织发展壮大；网格组织通过民情分析会、恳谈（通报）会等方式，拓宽收集基层情况和群众建议的渠道，同时协同政府相关职能部门进行对口服务。