鹤城区农田水利设施产权制度改革纪实

　　问渠哪得清如许，为有源头活水来。自鹤城区于2014年11月被列为全国第一批农田水利设施产权制度改革和创新运行管护机制试点县(区)后，区委、区政府高度重视，明确黄岩管理处作为试点乡镇，芦坪乡坪星村作为先行试点村，提出6项改革任务：即实行建管一体化、建立项目建设管理公开公示制度、完善项目补助方式、完善项目管理方式、产权确权和移交、鼓励扶持农民用水合作社等专业合作组织发展。并从加强领导、落实责任、强化措施、加大投入等多方面入手，全力推进这项工作，农田水利设施产权制度改革激起农业发展一池春水。

　　强化领导　形成齐抓共管的可喜局面

　　加强组织领导，明确相关责任。鹤城区政府成立了农田水利设施产权制度改革和创新运行管护机制试点工作领导小组，由区长任组长、分管副区长任副组长，区水利局、区财政局、区发展改革局、区农业局、区审计局及相关单位为成员的领导小组，负责重大问题的研判、决策和协调。领导小组下设办公室（区水利局），具体负责各项日常工作。区财政局负责资金筹措和使用监管，水利局负责农田水利设施建设与管护管理，发改局负责项目的审批，农业部门负责农业技术指导。区发改局、农业局、林业局、移民扶贫办、国土资源分局等部门，建立分工协作、各司其职、各尽其责的工作机制,加强对该项工作统一领导和协调。根据试点工作要求，拟定工作方案，完善检查督导、考核验收等管理制度，确保试点工作顺利开展、取得成效。

　　强化政策支持，化政策为指引。农田水利设施产权制度改革和创新运行管护机制试点的顺利开展，离不开政策的支持。为保障农田水利设施建设、管理、确权和维护的有序进行，鹤城区政府出台了一系列文件方针：暨《怀化市鹤城区水利工程拍卖试行办法》、《鹤城区民间资本参与农田水利建设实施细则》、《鹤城区小型农田水利工程建设管理实施办法（试行）》、《鹤城区农田水利设施产权制度改革和创新运行管护机制试点实施方案》、《鹤城区小型农田水利工程管护体制机制改革方案》。这些文件给全区的改革试点工作提供了思路，指引了方向，确保了试点工作的顺利开展，使试点能够更好的服务于全区农业的发展。

　　转变方式　让群众成为建设者管理者

　　改革实施方式，提高群众积极性。鹤城区在推进农田水利设施产权制度改革和创新运行管护机制试点工作中，首先建立了项目建设管理公开公示制度，对项目规划设计及实施环节进行公开公示，让群众在项目招标、施工进度、经费支出、监督管理等方面拥有更多知情权，提升其支持参与农田水利设施建设管理的积极性。改进项目管理方式，坚持政府主导，成立由涉农部门组成的区级协调议事机构，整合各类涉农资金，集中力量，确保建一片、成一片、高效一片。

　　确定工程产权，明晰管护责任。按照“谁投资、谁所有、谁受益、谁负担”的原则，结合基层水利服务体系建设、农业水价综合改革的要求、落实水利设施产权。对各类农田水利工程进行详细分类、分项，明确“三权”（即产权、水权、管理权），落实“两证一书一台帐”管理制度（“两证”即农田水利工程产权证书、使用权证书，“一书”指农田水利工程管护协议书，“一台账”指农田水利设施及管护工作台账），通过产权确权和移交，落实管护责任主体。通过一系列举措，让群众既成为农田水利设施的建设者又是管理者，形成人人都关注、都支持、都参与农田水利设施建设和管理工作的良好氛围。

　　多元投入　保障农水设施建设“不差钱”

　　为圆满完成改革任务，鹤城区财政每年安排400万元的专项经费用于本次改革试点工作，同时鼓励民间资本和农民参与经营性农田水利设施的投入。在水利设施建设方面，以政府为主。在设施管护方面，以农民为主，并充分发挥市场作用，通过承包、土地托管、用水合作组织管理等多种形式，灵活转换工程运行管护模式，并鼓励企业、社会组织、个人竞争参与公益性水利工程的管护。在管护资金筹集使用方面，逐步建立“工程产权所有者筹集为主，政府绩效考核进行奖补为辅”的长效机制，并制定考核管理办法，将管护主体纳入考核体系，依据考核结果兑现奖惩。

　　据悉，鹤城大力推动此项工作旨在用三年左右时间达到以下成果：形成一批覆盖不同工程类型、不同自然和社会经济条件，产权清晰、管理规范、运行良好的示范工程；形成多元化的农田水利设施产权制度和有利于农田水利发展的建设、管理机制。

　　至目前完成试点乡5个试点村的农田水利基础设施摸底调查及登记、权属性质的确定工作，农民用水户协会与试点区域内各村民小组全部签订了农田水利设施运行委托管护协议。完成了芦坪乡、黄岩管理处试点村建管一体化奖补项目21处，包括芦坪乡四十湾南北干渠清淤先建后补项目33.50km及喷灌基地灌排两用渠道建设2.5km；黄岩乡团山坡灌区奖补项目山塘整治4口、修建渠道4.5km，白马村先建后补项目山塘整治6口、修建渠道1.6km，完成总投资70.5万元，超额完成计划投资。2016年鹤城将在黄金坳、贺家田、凉亭坳、芦坪共4个试点乡35个行政村开展第二批小型农田水利产权制度改革和创新运行管护机制试点工作，现在这项工作正稳步推进。

　　推进改革　　激起农业发展一池春水

　　在推进试点改革工作过程中，鹤城区参与改革的工作人员欣喜的发现，过来一些制约农村水利设施建设和管护工作发展的问题正在迎刃而解，同时，通过试点工作的开展，将在提高水利设施使用效率、促进农业发展、提高农民收入、推动农村经济发展等方面产生深远意义，农田水利设施产权制度改革正激起农业发展一池春水。

　　解决群众对项目建设缺乏热情的问题。近年来，由于农村集体经济发展相对缓慢，农民和农村自治组织对农村水利建设的能动性减弱，因此，拟通过建立项目建设管理公开公示制度，让群众在项目招标、施工进度、经费支出、监督管理等方面拥有更多的知情权，提升其支持参与水利项目建设的积极性。

　　解决农田水利设施产权拥有者建设投入的主动性、能动性不强的问题。近年来，随着各级政府对农村水利建设公共财政投入力度加大，农田水利设施建设出现了“政府包办”等建设主体缺位的问题，农田水利设施建设投入的可持续性受到一定挑战。拟通过探索完善项目补助方式，对农田水利设施采取以奖代补、先建后补等办法，调动农村自治组织产权拥有者建设投入的积极性，形成更加良性的水利建设投入机制。

　　解决农田水利设施产权不明的问题。按照“谁投资、谁所有、谁受益、谁负担”的原则，结合基层水利服务体系建设、农业水价综合改革的要求，落实水利设施产权。拟通过开展明晰和移交产权方面的改革，按照产权、使用权“两权分离”的原则，全面落实农田水利设施的产权、明确使用权、放活经营权，同时对财政投资形成的水利资产进行移交，落实权属和管护责任，逐步构建“归属清楚、权责明晰”的农田水利设施权属制度，为进一步做好水利建管工作奠定基础。

　　解决重建轻管的问题。由于目前农田水利设施建设投资以政府为主导，管护以农村自治组织为主体，出现了投资建设与建后管护分离的状况，使得农村自治组织在缺乏有效组织和管护资金的情况下，没有很好履行管护职能，存在重建轻管、建管脱节的问题。拟通过开展建管一体化改革试验，探索培育以产权证拥有者为建设管理主体的新型水利项目法人，建立工程建设方案与管护方案同步审批的项目规划管理机制，解决建管脱节、重建轻管的问题。

　　探索工程管理模式的问题。针对不同类型工程特点，因地制宜采取专业化集中管理及社会化管理等多种管护方式。在确保工程安全、公益属性和生态保护的前提下，鼓励采取承包、租赁、拍卖、股份合作等方式，争取国家维修养护经费和按照规定的比例和范围，安排部分从土地出让收益中计提农田水利建设资金，建立财政补助经费奖补机制，按照“奖优罚劣”的原则，根据管护实效进行补助。

　　解决农田水利设施缺乏管护经费的问题。水利设施的运行管护需要经费支持，一直以来农田水利设施出现重建轻管的一个重要原因就是管护经费缺乏。拟通过改革试验，按照“谁投资、谁所有、谁管护、谁收益”的原则，建立“以工程产权所有者筹集为主，政府绩效考核进行奖补为辅”落实工程管护经费的长效机制，落实工程产权所有者的管护主体责任，明确政府支持参与管护的长效措施，多渠道筹集工程管护经费，建立稳定的管护经费保障机制。管护经费原则上由工程产权所有者负责筹集，财政适当给予补助。完善“民办公助、一事一议”等机制，引导农民群众积极参与水利设施管护。