中国人民公安大学警察法教研室主任、教授、博士生导师高文英
各位来宾，大家好！
湖南省公安厅推行的公安行政处罚决定书网上公开的方式在全国公安系统尚属首创，该举措对于推进公安法治建设，推进警务公开意义深远。公安行政处罚决定书为何要上网公开，公开的合法性正当性何在，公开的范围应当不应当有所限制，已成为大家关注的关键环节。因此我将从公安行政处罚书网上公开的法律依据、公安行政处罚信息的特殊性及涉及公民个人隐私信息的内容如何取舍几个方面来谈谈我的看法。
首先，什么是公安行政处罚？公安行政处罚决定书网上公开的意义何在？
公安行政处罚，简单地说是公安机关及其人民警察在公安行政管理过程中，对违反公安行政管理法律规范，不履行法定义务，或者危害国家安全和社会治安秩序又不够刑事处罚的人，依法实施的制裁。公安行政处罚书是公安机关针对当事人的违法行为，在经过调查取证掌握违法证据的基础上，制作的记载当事人违法事实、处罚理由、依据和决定等事项的具有法律强制力的书面法律文书。
公安行政处罚决定书网上公开的意义可以简单概括以下三点：一是加大了对公安机关的监督力度，有利于公安机关严格依法办案，提高依法行政的整体水平；二是有利于社会公众积极参与公安行政执法，为公安执法建言献策；三是加大了违法行为人的违法成本，有利于违法行为人提高守法意识，树立警察执法权威。
但也要看到，公安行政处罚决定书一旦上网，等于将对被处罚人不利的、消极的处罚信息予以公开，间接起到了对被处罚人在原行政处罚之外又课以“声誉罚”的效果，等于附加了新的处罚。因此公安行政处罚决定网上公开应当有法律的明确依据和符合法定的公开方式，还要注意公开的范围。
第二点，公安行政处罚决定书网上公开的合法性何在。
（一）《政府信息公开条例》确定了警务信息公开的基本范围和方式
2007年1月17日国务院165次常务会议通过《中华人民共和国政府信息公开条例》从基本原则、公开的范围、公开的方式和程序、监督和保障等方面对政府信息公开做了明确的规定，是我国政府信息公开的基本法规。
第一点，主动公开，《条例》第9条规定：行政机关对符合下列基本要求之一的政府信息应当主动公开：（1）涉及公民、法人或者其他组织切身利益的；（2）需要社会公众广泛知晓或者参与的；（3）反映本行政机关机构设置、职能、办事程序等情况的；（4）其他依照法律、法规和国家有关规定应当主动公开的。
第二点，依申请公开。《条例》第13条规定：行政机关主动公开的政府信息外，公民、法人或者其他组织还可以根据自身生产、生活、科研等特殊需要，向国务院部门、地方各级人民政府及县级以上地方人民政府部门申请获取相关政府信息。该条框定了政府信息公开的最内围边界。这三重边界提出了申请公开的三个条件：一是申请人申请公开的信息应当与其自身有关联，与自身无关联的信息不予受理；二是可以通过政府主动公开的信息，不应通过申请途经申请公开；三是申请公开的信息为特定的生产、生活、科研等需要。
由此可以推出公安行政处罚决定书公开还是有一定的法律依据的。
（二）特别法律法规的规定
1、《行政处罚法》中的规定
《行政处罚法》规定了行政机关在行政处罚过程中所遵守的基本程序，规定了应对所有人公开和对利害关系人公开的两种信息公开方式：一是对所有人公开的信息，即公开的对象是全体公民、组织，没有资格上的限制。《行政处罚法》第四条规定：“行政处罚遵循公正、公开的原则。设定和实施行政处罚必须以事实为依据，与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当。对违法行为给予行政处罚的规定必须公布；未经公布的，不得作为行政处罚的依据。”二是对利害关系人公开，即公开的对象仅限于有利害关系的特定人。《行政处罚法》第31条规定：“行政机关在做出行政处罚决定以前，应当告知当事人做出行政处罚决定的事实、理由及依据。”这里公开的范围仅限于当事人。《行政处罚法》第34条、第40条关于行政处罚决定书的送达也仅限于当事人。
三、公安行政处罚决定书公开与个人隐私信息的保护
（一）个人隐私还是个人信息
公安行政处罚通过限制或剥夺行政相对人的人身自由、财产、社会声誉、行为能力等方面的利益，达到惩戒其违法行为的目的。将处罚决定书公开等于将对当事人负面信息公之于众，必然带来其名誉、声誉方面的不利，因此公安机关自然应当谨慎。对于决定书中违法行为人的违法信息部分是否涉及个人隐私，我认为值得商榷。我国法律对个人隐私没有明确的法律规定。上述法律法规规定的行政机关不得公开涉及个人隐私的规定也不具有操作性。个人隐私通俗而言，是指公民个人生活中不愿为他人公开或知悉的秘密。隐私权是自然人享有的对其个人的、与公共利益无关的个人信息、是私人活动和私有领域进行支配的一种人格权。违法治安管理行为，根据《治安管理处罚法》第2条的规定，是指扰乱公共秩序，妨害公共安全，侵犯人身权利、财产权利，妨害社会管理，具有社会危害性，尚不够刑事处罚的，由公安机关依法给予治安管理处罚的违法行为。既然违法行为人故意实施违法行为，也就与公共利益、公共安全和其他人的人身、财产权发生了关系，其违法行为所发生的违法信息不再属于隐私权保护的范围。我认为，公安行政处罚决定书涉及的更多是个人信息的保护问题。
（二）涉及个人信息的处理原则
1、平衡原则，简单地说，就是应当平衡好维护公共利益和维护个人信息主体利益的关系，既要保证公共利益不受侵害，又要防止因为个人信息被不适当公开而对信息主体的合法权益造成侵害。此项原则在相关法律中的具体体现就是：个体信息一般是豁免公开的，只有当公开个体信息所保护的利益大于不公开所保护的公共利益或者个体利益时，行政机关才能公开这一个体信息。
2、区别对待原则
区别对待原则系指对不同类型的政府信息应当遵循不同的处理原则和不同的处理方法。基于上述原则，从公安行政处罚决定公开应当在保障公民知情权和保护国家秘密、商业秘密、个人隐私利益及利益之间寻求平衡出发，我认为公安行政处罚决定公开应当采取谨慎的态度的同时，对于公安行政处罚决定文书涉及国家秘密、社会稳定、个人隐私信息的以下四类案件不在网上公开：即违法行为人是未成年人的；案件性质为猥亵、卖淫、嫖娼、拉客招嫖、进行淫秽表演、参与聚众淫乱的；作出不予处罚决定的；涉及拆迁、上访、法轮功等不宜公开的案件。
（三）个人隐私信息的处理方式
1、主动公开中个人信息的处理方式
公安机关主动公开行政处罚决定书信息应当是有利于维护重大公共利益，可以向公众提供预警或者需要公众广泛知晓、参与和监督的信息。主要包括以下几方面：一是法律、法规、规章明确规定应当主动公开的信息，主要是指相关法律规范的条款中明文规定应当向公众公开的政府信息中的个体信息，例如《中华人民共和国行政许可法》第四十条明确规定：“行政机关作出的准予行政许可决定应当予以公开，公众有权查阅。”二是涉及公众生命健康、公共卫生、公共安全、环境保护、以及交易安全、经济秩序等重大公共利益的。三是公开后有利于规范行政权力行使的。因为行政权力的行使直接影响政府的公信力，影响到社会的稳定，因此，规范行政权力的行使是很有必要的。四是公安机关认为不公开可能对公共利益造成重大影响或者其他需要公众广泛知晓的。由于公安行政处罚涉及范围广泛，主动公开的信息内容十分复杂，因此应当明确公安机关在主动公开工作中有一定的自由裁量权。公安机关根据处罚信息中的个人信息与公共利益的关联度、社会及媒体的关注度等实际作出判断和决定。公安机关在主动公开处罚决定书时，如果涉及个人信息的，应当保障信息主体的知情权，除法律法规有明确规定的外，应通过事先告知等方式使信息主体对所涉个人信息被公开有合理预期。对与公开目的和公开需要无关的个人信息内容，应当作遮掩等必要的技术处理，防止不适当的公开。
2、依申请公开个人信息的处理方式
公安机关应对申请人进行资格审。为防止申请人恶意将申请后获得的个人信息公开，实现其诋毁他人名誉、敲诈勒索等侵害信息主体的合法权益的目的，公安机关向除信息主体之外的其他利害关系人公开处罚决定书的，应当向申请人明确不得以任何形式将此个人信息再向其他单位或者个人予以公开，否则对信息主体造成不利影响的，由申请人承担相应的法律责任。
对于三种公开方式，即公开完整信息；对信息作区分处理后，隐匿部分内容后再予以公开；不予公开，我个人赞同采取第二种，即将个人信息部分隐匿后公开。公安行政处罚决定信息包含了大量的公民个人隐私信息，比如：违法行为人、受害人及证人的名字、身份证号码（护照号）、户籍（国籍）、住址、工作单位、通讯方式、银行账号、车牌号码等。民主法治发展到今天，公民的人格是完全平等的，被处罚人与其他公民一样享有平等的人权，当然被处罚人的个人隐私利益同样应得到尊重与保护，通过对涉及公民隐私信息匿名化的技术加以处理，可以将公开的行政处罚信息对公民个人隐私利益的侵犯降到最低。