中国社会报：湖南：以制度设计催生留守儿童关爱保护动能

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　　编者按:有效应对农村留守儿童这一群体在成长中出现的各种危机，当前最需要的是建立一个功能完备、运转高效的关爱保护体系，让来自各界的力量有序进入、按责就位。今年8月15日，湖南省政府印发《关于加强农村留守儿童关爱保护工作的实施意见》，要求以促进未成年人健康成长为出发点和落脚点，完善农村留守儿童关爱保护责任体系，建立健全关爱保护机制，从源头上逐步减少儿童留守现象。一个月后，湖南省政府召开农村留守儿童关爱保护工作电视电话会议，再次强调做好这一工作的责任、目标与路径，明确提出重点构建“三位一体”责任体系、“六层联动”保护体系以及“四方关爱”防控体系，标本兼治的长远思路直击薄弱环节、瓶颈难题。本版现将湖南以制度设计催生留守儿童关爱保护动能的思考部分呈现，供借鉴讨论。

　 　湖南省副省长蔡振红强调指出： 全面构建齐抓共管的农村留守儿童关爱保护体系

　　本报记者 王 铭

　　诊断清晰，举措明确——湖南省近期召开的全省农村留守儿童关爱保护工作电视电话会议，直指过往政策“碎片化”和“九龙治水”格局，要求进一步厘清政府与社会、家庭之间的职责与关系，理顺政府各部门之间关系，以形成齐抓共管的关爱保护体系。

　　“做好这项工作不仅是当前的重要任务，更是一项长期的民生工作；不仅是当前脱贫攻坚的紧迫要求，更是阻断代际贫困的长远需要；不仅关系到留守儿童的身心健康，更关系到国家、民族的长远发展。”湖南省副省长蔡振红指出，不能让留守儿童成为家庭之痛、社会之殇，要真正从根本上解决留守儿童亲情缺失、心灵抚慰、安全缺护等突出问题。

　　湖南省是劳务输出大省，有81万名留守儿童，他们大部分处于偏远山区农村，大部分也都属于低收入阶层，父母在外打工养家，可以说这类家庭都是全面建成小康社会、精准脱贫的重点对象。但鼓励贫困地区劳动力转移、贫困人群外出务工，也是精准扶贫的重要方式，有利于减轻扶贫工作压力。这似乎成了一个“矛盾”。

　　“我们的任务就是处理好这样一个矛盾。”蔡振红说，我们一定要从民生保障、精准扶贫的大局出发，加强留守儿童关爱保护服务，确保贫困群体外出务工稳得住、赚到钱，无孩子带来的后顾之忧，同时不断提升留守儿童的教育水平，防止贫困代际遗传恶性循环，真正为农村脱贫致富奠定良好社会基础。

　　近年来，湖南省将救助保护对象从传统流浪乞讨未成年人向面临生存困难、监护困境、成长障碍的农村留守儿童延伸，各职能部门、有关社会团体对这一群体探索各种关爱模式，积极开展了多种帮扶活动。但是，由于家庭监护缺乏监督指导、关爱服务体系不完善、救助保护机制不健全等，仍然导致部分儿童缺乏亲情关爱和有效监护。

　　蔡振红要求，当前及今后一个时期，全省农村留守儿童关爱保护工作必须坚持“家庭尽责、政府主导、部门协同、全民关爱”的基本原则，以保障农村留守儿童安全、健康、受教育等权益，促进未成年人健康成长为出发点和落脚点，全面构建齐抓共管的关爱保护体系，确保留守儿童得到妥善监护照料和更好关爱保护。

　　在他看来，至少有三大体系需要尽快建立完善。一是要重点构建家庭、政府、职能部门及群团组织关爱保护农村留守儿童“三位一体”的责任体系，二是要构建强制报告、应急处置、评估帮扶、监护干预、重点时段排查、信息共享“六层联动”的保护体系，三是要构建“四方关爱”防控体系。

　　“四方关爱”防控体系蕴含着标本兼治的长远思路，即要从源头上逐步实现减少儿童留守现象的长远目标。包括推动农民工均等享受公共服务、推进农民工子女就近入学、引导扶持农民工返乡创业就业、积极倡导湖湘好家风营造和谐家庭关系等等。

　　湖南多个职能部门负责人表示，解决留守儿童依靠的不是临时性、个案式的补救，需要作出结构性调整，有效落实好政府、家庭和社会的责任，运用系统性思维予以推进。

　 　凝聚农村留守儿童关爱保护合力

　　湖南省民政厅厅长 段林毅

　　农村留守儿童是我国改革开放后的一个特殊群体，事关基本民生，事关社会和谐稳定，民政部门作为牵头部门，要积极主动履职，凝聚各方面合力。

　　要主动履行牵头职责。关爱保护农村留守儿童是全社会共同责任，涉及家庭、乡村和各个部门，层层落实责任要成为重中之重。要加快建立部门联席会议制度，制订具体工作方案，纳入党委政府重要议事日程，建立政府领导、民政牵头、部门协同、社会参与的工作机制，定期召开会议研究解决具体问题。要细化责任分工，对关爱保护任务进行全面梳理，按职能分解到单位、到部门，通过职能协同、部门协调、工作协同，构建家庭关爱、学校关爱、社区关爱、社会关爱联动机制，确保各项任务落到实处。要抓紧开展调研，结合本地实际，准确摸清情况，制定出台本地具体实施办法，政策措施要有刚性、可操作性，要有较高的含金量，鼓励前期开展试点的地区，敢于先行先试，为整体推进创造成功经验。要努力凝聚共识，将宣传作为“先手棋”，充分利用网络、电视、广播等媒体，多维度、多方式进行宣传，让社会了解、支持和参与，浓厚全省关爱保护氛围。要强化政策督查评估，推动解决编制、经费、机构建设等关键问题，不断将压力传导到基层、责任落实到基层，工作推进到基层，形成上下联动、左右协调、齐抓共管的工作格局。

　　要主动加强业务指导。抓好农村留守儿童关爱保护工作，关键在家庭，重点在部门，落实在乡村，要协调到位、指导到位、监督到位。要加强乡镇业务指导，广泛建立强制报告、应急处置共享机制，准确掌握农村留守儿童基本信息，建立翔实完备信息台账，实行一人一档，动态管理。要加强村级业务指导，督促落实走访制度，定期不定期走访留守儿童家庭，为其联系父母提供方便，准确掌握困境农村留守儿童信息，及时报告乡镇人民政府，提前依法介入，确保得到妥善照料和关爱保护。要加强家庭干预，明确家庭监护、关爱、教育义务，强化法治宣传、监护监督，督促亲情关爱保护到位，对监护职责履行不到位的，协同相关部门和基层组织，及时劝解和制止，情节严重或造成严重后果的，运用法律手段，保护受害农村留守儿童合法权益。要加强基层组织建设，将父母监护、关爱、教育等义务和邻里守望等写入乡规民约，积极倡导湖湘好家风，发挥道德文明礼序教化作用，强化家庭监护主体意识，落实关爱保护主体责任，主动创造条件关爱保护子女，为未成年人营造美满幸福的成长环境。要大力倡导和谐婚姻家庭关系，大力推进婚姻登记机关等级评定和标准化建设，全面落实结婚登记颁证制度，强化新婚夫妇家庭责任意识。要积极开展婚姻家庭辅导和家庭纠纷调解工作，努力减少因家庭矛盾处理不当造成未成年人监护缺失的现象。

　　要主动推进关爱保护。统筹民政资源，做到职能统筹、资源整合、工作协调。要完善社会救助体系，统筹城乡低保、特困人员救助供养、医疗救助、临时救助等资源，及时发现、主动响应，依法将符合条件的农村留守儿童及家庭，纳入社会救助保障范围，做到应保尽保、应救尽救，不能发生因家庭困难，导致关爱保护不到位的现象。要加快发展儿童福利事业，全面落实孤儿保障制度，抓紧制定困境儿童保障政策，依托各地贯彻落实慈善法，科学设立慈善项目，募集社会资金，加大关爱保护工作力度。要全面落实儿童福利主任制度，督促福利机构及其工作人员主动履行强制报告义务，对不履行和履行不到位的，要严格追究相关机构、相关责任人责任。要加强未成年人权益保障工作，巩固城市街面无流浪未成年人成果，指导救助管理机构加强教育矫治、医疗康复、寻亲返乡等服务，及时接收安置无人监护、遭受侵害的农村留守儿童和未成年人，积极做好临时监护照料工作。要加强关爱保护机构建设，重点加强未成年人保护中心建设，依托乡村、学校现有公共服务设施，抓住合乡并村契机，将闲置的乡村办公场所利用起来，抓紧建设一批“农村留守儿童之家”“农村留守儿童关爱保护中心”，力争到2020年，全省实现未成年人保护中心县级全覆盖，“农村留守儿童之家” “农村留守儿童关爱保护中心”实现乡村、学校全覆盖。

　　要主动动员社会参与。民政部门要发挥职能优势，加强社会动员，凝聚各方面的力量。要畅通社会参与机制，加快农村留守儿童信息系统建设，促进与公安、教育等部门信息实时共享，横向到边、纵向到村，设立关爱保护热线电话，即时在线接听，及时登记受理，全天候进行服务，每个问题都能及时得到妥善解决。要发挥群团组织作用，积极动员广大干部职工，广大老干部、老战士、老专家、老教师、老模范等离退休老同志，协同做好农村留守儿童的关爱与服务工作。要加强社会组织培育，每个市县原则上要孵化1家以上相关社会机构，重点发展公益慈善类、基层社会类社会组织，为承接政府购买服务、政策研究、动员社会凝聚力量。要大力发展专业社会工作，积极为农村留守儿童提供监护指导、心理疏导、行为矫治、社会融入和家庭关系调适等专业服务。要大力发展志愿服务，动员社会爱心人士举办关爱保护设施，引导各类社会组织到乡村、到社区开展志愿服务，形成全社会共同关爱保护工作合力。

　 　让每个农村留守儿童都有幸福感获得感

　　湖南省民政厅副厅长 陈慈英

　　农村留守儿童的出现，是伴随着我国加速推进工业化、城镇化进程中出现的并将延续相当长一个时期的社会现象，是城乡发展不均衡、公共服务不均等、社会保障不完善这些问题的深刻反映。做好关爱保护工作，关系到未成年人健康成长，关系到家庭幸福与社会和谐，关系到全面建成小康社会大局。

　　湖南省是一个劳务输出大省，留守儿童这一群体一直牵动社会各界的心。湖南省政府出台的《关于加强农村留守儿童关爱保护工作的实施意见》（以下简称《实施意见》）涵盖思想认识、责任体系建设、工作机制建设、源头控制、保障措施等5个方面的内容。明确提出到2020年，在全省建立功能完备、运转高效的未成年人关爱保护体系，实现未成年人法规制度体系更加健全，社会关爱保护意识普遍增强，儿童成长环境更为改善、安全更有保障，儿童留守现象明显减少等目标。

　　路虽难，陟遐自迩；事虽繁，积微成大。为了尽快找到行之有效的解决方式，让家庭、政府、社会组织、公众都不再缺位，湖南在《实施意见》中紧扣发展的价值目标，即人的发展和人的幸福，在六个方面加大了改革探索的力度。

　　一是强化乡（镇）人民政府和村（居）民委员会属地责任时，明确提出要制定乡规民约，明确父母监护、关爱、教育子女职责，共同加强对监护人的法治宣传、监护监督，敦促其履职到位。孩子在童年时期，最需要的是父母的关怀和家庭的教育，这是其他任何人都无法替代的。

　　二是摒弃政策“碎片化”和“九龙治水”格局，进一步明确部门工作职责，特别是民政、教育、公安、财政、妇联、团委的职责要求。

　　三是在建立监护干预机制中明确，“对实施家庭暴力、虐待或遗弃农村留守儿童的父母或受委托监护人，公安机关应当给予批评教育，必要时予以治安管理处罚，情节恶劣构成犯罪的，依法立案侦查。有关单位和组织要依法申请撤销拒不履行监护职责或严重侵害农村留守儿童合法权益的监护人监护资格。

　　四是在建立农村留守儿童关爱保护机制部分增加了建立重点时段排查机制和信息共享管理机制，实现信息在省、市、县、乡四级间纵向贯通，在有关职能部门间横向互联。还要设立留守儿童关爱保护热线电话，畅通诉求渠道，落实好跟踪处置工作。实现对农村留守儿童的动态管理和全天候服务，做到精准定位到村、精准识别到户、不留死角、不漏一人。

　　五是在强化源头管理措施中增加了倡导和谐的婚姻家庭关系，明确各地要积极开展婚前教育，增强新婚夫妇的法律意识和家庭责任感；认真开展婚姻家庭辅导和家庭纠纷调解工作，减少因家庭矛盾处理不当造成未成年人监护缺失的现象；积极倡导湖湘好家风，营造和谐家庭关系。

　　六是强化考核问责，将农村留守儿童关爱保护工作绩效作为衡量各级政府工作实绩的重要内容。对认真履责、工作落实到位、成效明显的，按照国家有关规定给予表扬和奖励；对工作不力、措施不实、失职渎职、造成严重后果的，追究有关领导和人员责任。对贡献突出的社会组织和个人给予奖励。

　　为了确保各项任务落到实处，《实施意见》要求各级各部门要制订具体关爱保护工作实施方案，强化关爱服务和救助保护的有效衔接，确保留守儿童得到妥善的照料关爱。包括重点强化能力建设，完善救助管理机构、福利机构场所设施，设立未成年人保护中心；加强农村学前和义务教育投入，增加学校寄宿功能；5年内实现村级农村留守儿童关爱保护中心全覆盖；配备专职或兼职工作人员，安排必要的工作经费；加大政府购买服务力度，通过服务外包、公益岗位购买等多种形式，充实基层工作力量，丰富关爱保护内容。

　　留守儿童现象的本质，是经济社会发展模式的一枚切片，它不是独立存在的孤本，而是与各种制度密切相连，解决之道离不开系统性思维。针对农村留守儿童问题产生的原因，要减少相关问题的出现，还需要监护、教育与亲情的“复位”抑或“补位”，为留守儿童健康发展提供最能满足他们需要的支持。

　　对此，湖南将加强未成年人保护法律法规和政策措施宣传工作，开展形式多样的宣传教育活动，强化政府主导、全民关爱的责任意识和家庭自觉履行监护责任的法律意识。让更多的人有爱的共鸣、有资源的融入，调动社会组织、专业社工机构和各类志愿服务机构为农村留守儿童提供监护指导、心理疏导、行为矫治等专业服务。

　　同时，落实税费减免优惠政策，积极引导市场参与，支持社会组织、爱心企业帮助援建爱心家园、留守儿童关爱服务中心和托管服务机构；倡导社会互助，发挥基层老年协会作用，综合采取学校寄宿、社会托管、家庭代管等管护形式，从根本上解决留守儿童成长过程中存在的突出问题；还要加强乡村社会治理、重塑乡村社会秩序与文化，为留守儿童创造良好的外部成长环境。