五年嬗变 化蛹成蝶
——长沙县行政执法局成立特别报道
1月8日下午，长沙县行政执法局组建动员大会召开。 章帝 摄
蝴蝶的成长，必须经历痛苦挣扎的蜕变，才能破蛹而出，在空中翩翩起舞；改革的成效，也必须经历爬坡过坎的阵痛，才能打破僵局，释放经济社会发展新活力。
长沙县在行政执法领域的改革就经历了这样的过程。自2011年成立综合行政执法大队，开始尝试改革“试水”，至2015年10月31日正式组建长沙县行政执法局，长沙县可谓五年磨一剑，成功实现从“多头治水”到“一顶大盖帽管全县”的华丽转身，率先在全省进一步推进相对集中行政处罚权工作，探索出了一条符合实际、富有特色的综合行政执法创新之路。
这五年，长沙县全面贯彻依法行政、从严执政方针，紧紧围绕行政执法“为何改、怎么改”，按照精简、统一、效能及决策、执行、监督相协调的原则，转变政府职能，理顺权责关系，提高行政效能，为全省乃至全国深化行政执法改革作出了积极有效的探索。
A.为何改？
着力破解“多头治水”之困
“十多顶‘大盖帽’，管不好一顶‘大草帽’。”人们总用这句老话调侃执法部门的尴尬。一直以来，由于行政执法机构多，导致部门之间职责交叉，权限不清，多头执法、执法扰民、执法效率低等问题也比较突出。在一些监管执法领域，如对非法建筑的查处、食品安全监管、生态环境管理等等，由于职责交叉权限不清，在执法过程中，容易造成“部门漏洞，相互推诿”的现象。
执法领域点多、面广、线长，成为突出的现实问题。据统计，长沙县行政执法改革前，当时县直22家涉改行政执法单位共有在岗行政执法人员 365人，其中16家单位成立了专门执法机构，部分行政执法单位无专业执法人员或执法人员太少，行政执法网络不足以覆盖全县领域，农村偏远地区某种程度上成了行政执法的“盲区”。此外，2009年-2010年，在22家涉改行政执法单位中，有32%的单位没有办理过行政执法案件，办理案件总数在10件以下的单位占38%，比例严重失衡。特别是对于社会关注度高、群众反映较多的食品药品安全、生态环境污染、城乡建设等领域，受案率低，执法的社会效益不明显，与群众追求安全、幸福生活的现实需要存在较大差距，与“中西部第一县”的地位十分不称。
问题是时代的声音，群众的呼声就是改革的方向。“多头治水”、执法力量分散导致的一系列问题亟待解决，综合行政执法改革迫在眉睫。
B.怎么改？
22个部门执法职能合一
党的十七大报告指出：“要规范行政行为，加强行政执法部门建设。加大机构整合力度，探索实行职能有机统一的大部门体制，健全部门间协调配合机构。着力解决机构重叠、职责交叉、政出多门问题。”2011年《法治湖南建设纲要》中明确提出：“完善行政执法体制和机制，要深化行政执法体制改革，推进综合执法，减少行政执法层级，提高基层执法能力。”这些都为长沙县行政执法改革指明了方向—推进综合行政执法。特别是党的十八大、以及十八届三中、四中、五中全会的召开，为行政执法改革作了顶层设计，进一步坚定了长沙县执法改革的信心和决心。
2011年5月，县委、县政府审时度势，启动研究行政执法改革工作，并组织赴顺德、三亚、义乌等地考察学习，吸收综合行政执法改革先进经验。同年8月，县委常委会议出台了《长沙县行政执法改革方案》和《长沙县行政执法改革实施细则》，为实施改革打下了坚实基础。
改革的过程既循序渐进，又大刀阔斧。2011年10月25日，长沙县率先组建县商务卫生和食品药品行政执法大队、农业行政执法大队；次年6月20日组建城乡建设、社会事务两个行政执法大队。改革涉及卫生、食品药品、商务、农业、水务、畜牧水产、环保、建设、人社、文化等多个政府职能部门。2015年10月31日，长沙县宣布组建长沙县行政执法局，将相关22个政府职能部门的行政执法权整合。
C.改得怎样？
一家家不合格餐饮店被曝光整改、一家家乱排乱放企业被责令关闭、一座座非法采矿采砂被叫停、一所所噪音KTV被停业整顿……长沙县这场行政执法改革为百姓生活带来的变化日益凸显。
据统计，五年来，4个执法大队累计立案查办各类案件3016起，累计罚没款5259.5万元，共关停外迁污染企业、养殖场42家，责令停产整顿企业52家，移送公安机关、司法机关案件49起，追究刑事责任54人，收缴销毁不合格食品、药品、农资等共计62.8吨，约766万元。无论是日常监管、专项检查，还是重点治理、联合行动，力度之大都是前所未有，有效实现了1+1>2的效果。
机构整合仅是行政执法改革表面上的“物理变化”，而职能重组、职责转变才是改革深层次上的“化学反应”。
“实行行政执法改革，改变过去人、财、物分散和执法力量不足的状况，实现了由‘单一执法’向‘综合治理’转变，使执法队伍种类大幅减少，执法力量配置更为合理，执法效率显著提高。”长沙县行政执法局相关负责人介绍，类似餐饮环节的食品安全，由之前几个部门分别承担的单一的餐饮食品安全、酒类、生猪定点屠宰管理等职能，转变由执法大队综合行使，这样既避免重复检查、多头执法，又提升了工作效能。同时，执法的覆盖面也得到了拓宽，据初步统计，改革前执法较薄弱的食品药品、公共卫生、农林水利、城乡建设等领域，执法案件数量明显增加，农村执法案件数量的占比明显提高。
值得一提的是，行政执法改革将原涉改单位的行政处罚权（含相应的行政监督检查权）及与之相关的行政强制权统一交由行政执法局行使，初步实现了管理权、审批权与监督权、处罚权的适当分离，明确了执法责任，从整体上提高了执法的透明度和效率，为实现权力与利益彻底脱钩，执法机构与相关行政机关之间建立有力的相互监督约束机制创造了条件。
如今，“一顶大盖帽管全县”已成为新常态。如何乘势而上，进一步将综合行政执法改革向纵深推进，更好地释放改革“红利”，让老百姓享受更加优质的社会管理服务，成为摆在长沙县行政执法局面前的一道新课题。
“我们将按照县委、县政府‘稳中求进，改革创新’的总要求，力争在最短的时间内实现人员和业务整合，通过进一步完善执法程序、创新执法方式、严格人员管理、推行绩效考核等措施，打造一支忠诚为民、公平公正、文明规范、廉洁自律的行政执法队伍。”长沙县行政执法局局长朱智勇介绍，下阶段，将重点围绕突出队伍建设主题、立足监管执法主业、围绕服务宗旨主线、把握部门协作主动等方面，勇于担当，不辱使命，争当全省行政执法改革的探路先锋，打造全国行政执法改革的升级版，为长沙县行政执法改革走在全国前列作出新的更大贡献。