【中国国土资源报】土地整治“四自模式”探析

头顶草帽，在田地里走上20公里，拽着一把尺子随时测量水渠。62岁的湖南省株洲市攸县柏市镇凤塔村村民周正汤，这两个月来几乎天天如此。

2013年年底，柏市镇凤塔村被湖南省国土资源厅确定为全省土地整治“四自模式”的试点之一。“四自”，即让土地整治项目当地老百姓成为施工方，由村集体自定设计、自筹资金、自主施工、自我管护，项目竣工后由政府验收，再支付工程款。

“省里的土地整治项目，还交给咱自己负责，对于村里，这些都是‘大姑娘上轿——头一回’。”周正汤说。

自筹资金  自主施工

每天早上七点，63岁的谭德林就会在家门口用塑料瓶灌上一大瓶凉水，拎着去工地干活。他所在的施工队一共有5人，这是他们头一回修水渠。经验是慢慢积累的。谭德林所在的施工队之前修的30米渠道被推倒重来。按每米62元造价计算，推倒了30米水渠，就意味着1860元钱打了水漂，每人每天60元的工钱也一并“清零”了。

在凤塔村土地整治项目，每天都有13支近百人的队伍在施工。为了保证质量，发现问题推倒重来在施工中常常出现。

“水渠质量对指望好收成的农民来说如同是‘命根子’。”周正汤一边测量水渠，一边对记者说。对于试点项目，凤塔村成立了理事会和监事会。周正汤和四个村民被村里选为“监督员”。按他的说法，手上这把卷尺量的水渠工程尺寸，测的却是良心。

凤塔村村主任张海兵介绍，根据预算，凤塔村土地整治项目总投资为379万元，其中工程施工费用为323万元。项目前期资金80多万元均来自村民集资，村里按1%支付月息。“资金还有点紧张，目前的资金缺口还有四五十万。”

在凤塔村村委，记者看到了一张出资登记表。一笔一笔地记载了16位村民募集的资金总计82.7万元。村民周正其是项目理事会委员，对于项目的资金监管他表示很有信心。据悉，凤塔村的理事会和监事会每周都要碰头，逐笔审核开支。“要村支部书记同意，村主任签字，然后经过监事会、理事会签字审核同意，才可以报账。”周正其说。

为减少村里资金压力，土地整治项目从整体验收变成了分三期验收，验收合格后拨付当期费用。

抓大放小  稳妥推进

与传统土地整治项目相比，“四自模式”最大的改变是施工方从国土部门招标施工，变成村集体组织村民施工。这也是政府创新公共服务购买的一种尝试。

今年上半年，湖南省国土资源厅联合省财政厅出台了《湖南省农村土地整治“先建后补、以补促建”试点方案》。选取攸县柏市镇凤塔村、富头村及长沙市望城区格塘镇合池村，各试点实施一个项目。《方案》明确了试点工作从项目立项到验收的操作全流程。三个村在充分征求村民意见的基础上和县级国土资源部门的指导下，按投资不超过2000元/亩、建设范围不跨村和实际建设需要等，合理确定项目建设范围。

湖南省国土资源厅耕地保护处原处长张永忠说，“四自模式”把国土资源部门从“费力不讨好”中拉出来，尊重农民意愿，让农民自我做主、自我受益。

张永忠认为，以前是财政项目立项，由国土部门招标确定施工单位，去整理农民的土地，有些施工单位操守比较低，监管不太到位，导致资金没有最大限度用到农村，项目质量出现问题，引发老百姓的不满。“四自模式”使得这种情况有了根本性的转变。财政先不投资，由农民先筹集资金，完工后验收，验收合格再补助，村民用自己的钱整理自己的土地，资金就会用到刀刃上。

据悉，明年湖南还将进一步加大试点的力度，每个市（州）在安排原有土地整治项目的同时，至少要安排两个“先建后补、以补促建”项目。在全面试点的前提下，湖南省国土资源厅还将出台更具针对性和操作性的管理办法。

“四自模式”边试点边完善

中国土地学会副理事长  、国土资源部咨询研究中心特邀咨询委员黄小虎认为，“四自模式”比较好地解决了两个问题：一是在村民的全程参与和监管之下，项目弄虚作假比较困难；二是村民在参与过程中得到一些经济利益。这就符合了中央提出来的既要解决农业问题又要解决农民问题的精神。但是也不能完全取代以前的模式，如比较大的工程，  还是应该采取招投标的形式。

湖南师范大学资源环境科学学院院长谢炳庚认为，“四自模式”与现行政府主导的土地整治模式应该相互补充。“四自模式”主要建立在村集体自身的监管、选择、决策基础上，但从目前农民的技术和监管能力来看，建设规模很大、监管很复杂的项目不宜盲目推广“四自模式”，对于条件比较简单、建设规模较小的项目，可以积极稳妥地推行新模式。

株洲市攸县国土资源局总工程师谭敬东担心的是，由于都是农民在施工，施工技术跟国土部门的要求还存在较大差距。试点过程中就已经出现了劳动力不足，导致工程质量和施工时间不能按照要求完成的问题。

试点项目在柏市镇凤塔、富头两个村能够顺利进行，有一个重要原因，即柏市镇将试点工程作为“一把手”工程，该镇党委书记主管这项工作，并多次到两个村和施工现场协调，解决相关矛盾和问题。然而，在其他地方进行试点，基层政府能不能这样重视，对试点项目的支持与否，也是决定试点能否顺利进行的关键环节。

对于目前试点出现的农民施工能力不足、资金筹措困难、监管和验收等问题，黄小虎指出，试点虽然是让农民做主，但国土资源部门也要切实做好组织协调、监督管理等工作，同时帮助农民解决问题，如找专业技术人员和技术队伍等。

谢炳庚则认为，项目资金的筹措使用应该有专门的审计机构，在项目实施过程中和完成后，对资金进行独立的审计，这个审计应该由政府部门来组织。再者，项目规划设计的审查是技术性很强的，不能都是村民自己来做，应该由村集体理事会和监事会邀请专业机构审查，确保规划设计的科学性、合理性和可操作性。另外，在项目完成之后  ，除了村民自己的监事会、理事会发挥作用之外，地方政府或者国土资源部门应该定期或不定期地对项目进行评估和监管。    (本报记者  彭小云  通讯员  邹礼卿  江翔)