治理“不合理低价游”关键在严打强迫购物和回扣

中国网11月23日讯 国家旅游局于今年9月30日出台了《关于打击组织“不合理低价游”的意见》，首次以政府文件形式定义了什么叫“不合理低价游”，并明确了对违法行为进行处罚的标准。同时，还明确了五种“不合理低价游”行为和八条认定欺诈、强制购物的标准。这对旅游监管部门严厉打击“不合理低价游”、如何认定欺诈、强制购物具有重要帮助和作用。

然而，根据目前我国旅游业经营实际来看，治理“不合理低价游”的关键在于严厉打击强迫购物和购物“回扣”。如果旅游市场上没有强迫购物和购物“回扣”行为，所谓组团社招徕游客的“不合理低价游”或“零负团费”问题便可以迎刃而解。而旅游监管方面长期得不到解决的这两个老大难问题，对旅游监管部门或执法部门来说，根据目前的执法体制来看，却似乎有难以逾越的障碍。

首先，强迫购物者通常是发生在地接社方面。例如，北京的旅行社作为组团社，组织游客到云南和香港旅游，游客在云南或香港被当地地接社的导游人员或购物场所的其他人员或“影子团权”诱导或变相诱导或强迫购物时，组团社所在地的旅游监管和执法人员怎么办？即使他们接到游客投诉，并且也有证据证明地接社的导游有强迫游客购物之嫌，但是，北京的旅游监管部门和执法人员能到地接社所在地（如云南和香港）去执法吗？显然不可能。这表明，现行旅游法的有关规定有不尽完善之处，从而导致这些法律规定根本不可能落实到实处。而不能落实的法律规范实际上等于无。因此，建议国家旅游局或有关有权机关针对这一问题做出相关规定，以便解决组团社和地接社所在地的旅游监管部门联合执法的问题。否则，强迫购物的现象根本无法真正解决。

从立法者禁止不合理低价游的立法目的上看，本来是想约束组团社，迫使组团社寻找那些讲诚信、信誉好的地接社来作业务。但是，目前的旅游市场竞争十分激烈，地接社竞相以低价吸引组团社给他们送游客，甚至以负团费来吸引组团社。在这种情况下，即使组团社收了旅游者的正常旅游价，也难以完全避免地接社强迫游客购物。所以，只要监管部门不能真正解决地接社强迫游客购物和购物商店给导游的回扣问题，仅仅依靠约束组团社的“不合理低价游”组团行为，可能根本无济于事。多年来，零负团费问题得不到解决的症结也可能在这里。

其次，现有旅游法规定，游客可以在组团社所在地投诉并状告组团社，并且组团社必须先行垫付游客购物的价款，然后，组团社可向地接社或购物商店追偿。而在实际上，哪个组团社有能力去解决这些问题？在面临游客投诉和退货时，组团社通常实际上只能自己掏腰包而“花钱免灾”。其原因一方面是担心在旅游者面前失去信誉，另一方面也害怕受到当地旅游主管部门的处罚，或者在网络上公布企业的不良信息。而如前所述，连当地的旅游监管部门和执法部门都不能到地接社所在地解决这些强迫购物问题，让作为企业的组团社来解决这些问题，这实际上是对组团社的严重伤害，也是对其经营活动的严重打击和加重负担。作为企业，它们哪里有权力、时间和精力去解决这些在异地发生的问题呢？

此外，有些旅游景区的购物商店，如八达岭长城景区的旅游商店等，只要有司机或旅游车拉游客进店购物，不管游客购物多少，都直接给出租车司机或旅游车司机“回扣”。这些问题决不是通过治理组团社的“不合理低价游”所能解决的。大多数游客在旅游活动中受到的伤害，显然不是因为向组团社交了“不合理的低价”造成的，而是由于受到旅游活动中的强迫或诱导购物所造成的。因此，旅游监管部门和其他相关执法部门，为了切实保护旅游者的合法权益，主要精力和关注点，应当放在如何监管强迫购物和商店购物回扣方面。否则，仅仅约束组团社不以“不合理低价”组织旅游，根本不可能解决旅游者合法权益的保护问题。

（作者为北京市法学会旅游法学研究会会长、北京第二外国语学院法政学院原院长、教授、旅游法律与产业规制研究中心主任、《中华人民共和国旅游法释义》主编 杨富斌）