做依法治国的实践者和捍卫者——人民法院实施新行政诉讼法一周年综述最高人民法院行政审判庭

春天，是为昨天的汗水开出花朵的日子；春天，是为明天的希望播下种子的季节。
　　在波澜壮阔的历史画卷中，春天总是孕育着未来和希望。2015年5月1日，于法律人而言，是一个非比寻常的日子。因为这一天是推进全面依法治国进程中至关重要的一天，是加快法治政府建设值得铭记的一天，是开启行政审判工作全新航程的一天。这一天，因为修改后的行政诉讼法付诸实施，将成为共和国法治建设史上非常值得珍藏的春天记忆。
　　法律乃治国之重器，良法为善治之前提。2014年11月1日，为解决行政诉讼领域“立案难、审理难、执行难”等突出问题，十二届全国人大常委会第十一次会议审议通过了修改后的行政诉讼法，并决定自2015年5月1日起施行。新法从立案登记制到行政机关负责人出庭应诉、从复议机关作共同被告到设立跨行政区划法院、从行政协议纳入行政诉讼受案范围到附带审查行政规范性文件，等等，囊括了强化人权保障、监督依法行政、推进法治建设、保障公平正义的丰富内涵。新法的颁布，是中国法治建设的一座新的里程碑，百姓为之振奋、学界为之大书、举国为之称赞。
　　“喜看稻菽千重浪，遍地英雄下夕烟。”一年来，各级人民法院严格贯彻实施新法，从立案到开庭，从审判到执行，每一个工作细节都体现着对公民权利的精心呵护，每一个裁判结果都彰显着共和国法治进步的力量。

　　立案登记：
　　让写在纸上的法律成为百姓权益的活盾牌
　　金秋的北京，总会给人带来特别的期待。
　　解决经济社会发展中的一系列问题，必须密织法律之网，强化法治之力。为了解决“告状难”的司法痼疾，2014年10月，党的十八届四中全会向全国人民做出庄严承诺：“改革法院案件受理制度，变立案审查制为立案登记制。”这充分彰显了党中央厉行法治和依靠法治解决各种社会矛盾的坚定决心。这一重大改革举措随即在社会矛盾累积较为突出的行政诉讼领域得到体现。新法规定，人民法院在接到起诉状时对符合本法规定的起诉条件的，应当登记立案。新行政诉讼法司法解释及时跟进并作了详细规定。接着，2015年4月15日，经中央批准，最高人民法院下发了推行立案登记制改革的司法文件和立案登记的司法解释，与修改后的行政诉讼法和司法解释同步实施。“有权利必有救济”。立案登记制改革是推进国家治理体系和治理能力现代化的必然要求，是推进法治中国建设的应有之义，是人民法院践行司法为民、确保公正司法的重要内容，对于加快建设公正高效权威的社会主义司法体制具有重大而深远的意义。
　　长期以来，由于行政诉讼的特殊性，行政干预和地方干预时有发生，过去一些地方出台限制受理行政案件的“土政策”“潜规则”，将老百姓的诉求拒之门外，导致大量矛盾演化为私力救济或群体性事件。事实上，行政案件的数量在一定程度上是经济社会快速发展和国家治理体系现代化的晴雨表。当全体社会成员愿意选择行政诉讼解决“官民矛盾”时，社会治理的法治化、民主化和科学化水平就会跃上一个新的台阶。据不完全统计，经济高速发展的德国仅有8000余万人口，每年却受理行政案件约60万件左右。相比而言，我国人口13亿，而一审行政案件长期徘徊在10万件左右。通过法治渠道解决问题化解矛盾，行政诉讼还有较长的一段路要走。
　　“坚持以宪法和法律为依据，以群众需求为导向，从解决实际问题入手，对依法应该受理的案件，做到有案必立、有诉必理，切实保障当事人诉权，从制度上、源头上解决人民群众反映强烈的‘立案难’问题。”周强院长掷地有声的话语赢得了全国人大代表和社会各界的高度肯定。一年来，最高人民法院要求严格贯彻落实新法，对随意限制当事人诉权的“土政策”坚决予以清理；对违法增设受理条件的“潜规则”坚决予以铲除；明确禁止以往个别地方采取的“三不”（不收起诉状、不收材料、不出裁定）措施，为人民交出了一份满意的答卷。
　　一子落而全盘活。2015年5月1日至2016年3月31日，全国法院受理一审行政案件达到220259件，同比上升59.23%；仅2015年5月就受理一审行政案件2.6万件，同比上升221%。行政诉讼“立案难”的问题基本得到解决。据测算，2016年人民法院受理行政案件将在2015年的基础上继续成倍增长。全面推行立案登记制，真正体现了“把方便留给群众，把困难留给法院”的为民宗旨，坚定了人民群众对建设中国特色社会主义法治国家的信心。

　　首长出庭：
　　彰显公权力在行政诉讼中的有序、谦抑和文明
　　“现在开庭！”2016年4月11日上午，随着审判长敲响法槌，贵州省贵阳市中级人民法院像往常一样，开庭审理一起普通征地拆迁行政案件。然而，这次庭审却因为一个人的出现变得不同寻常，这个人就是贵州省副省长陈明鸣。这天，他像所有当事人一样出示证件进入法庭，代表贵州省政府坐在了被告席上。据了解，陈鸣明作为省部级领导干部出庭应诉，在全国尚属首例。因此成为第一个“吃螃蟹”的人，在社会上引起了广泛关注和强烈反响，具有非常积极的示范和标杆意义。
　　几千年的封建历史，使得“忌讼”“厌讼”“民卑官尊”等在中国传统文化观念中根深蒂固。在司法实践中，行政机关负责人出于种种考虑一般不愿与百姓对簿公堂，因此导致行政机关负责人出庭应诉率不高、仅委托律师出庭应诉以及“出庭不出声”等成为普遍现象。长期以来，老百姓对于告“官”不见“官”意见很大。为了推动行政机关负责人出庭应诉，全国人大代表年年呼吁，学界鸿儒积极倡导，人民大众翘首以盼。行政机关负责人出庭应诉最终上升为法律制度。新法规定，被诉行政机关负责人应当出庭应诉。不能出庭的，应当委托行政机关相应的工作人员出庭。新法将行政机关负责人出庭应诉明确为法律义务，其目的就是强化行政机关的法治意识，促进行政争议实质性化解。一者，有利于行政机关增强依法行政意识，及时发现执法中存在的问题，从源头上预防和减少行政争议的发生；二者，行政机关负责人能够直观地了解执法现状，更能体察行政相对人的处境和困难，有助于生效裁判的及时执行；三者，负责人出庭应诉彰显了行政机关勇于接受监督、敢于承担责任的良好形象，易于取得行政相对人的理解，缓解“官”民矛盾；四者，行政机关实行首长负责制的特点，有利于推动行政纠纷在诉讼中得到实质性化解。
　　春风化雨花更芳。新法实施一年来，最高人民法院不断加强与国务院法制办等有关部门的沟通协调，积极推动行政机关负责人出庭应诉制度的落实。国务院各部门亦给予高度重视，纷纷制定下发贯彻行政机关负责人出庭应诉制度的规定和措施；各地行政机关也积极采取多种措施落实行政机关负责人出庭应诉制度。与以往相比，行政机关负责人出庭应诉制度正在逐步得以落实。首先看数量，上海市法院2015年开庭的行政案件中，行政机关负责人出庭应诉759人（次），与2014年相比上升67.2%；山东省法院2015年开庭的行政案件中，行政机关负责人出庭应诉达1637人（次），同比增长4倍；在北京市第四中级人民法院受理的所有行政案件中，区政府行政机关工作人员出庭率达100%。其次看比例，如北京市平谷区人民法院打造的“平谷路径”，1.0版解决“告官不见官”问题，2.0版解决“出庭不出声”问题，3.0版着力实现行政争议实质性化解。在平谷区人民法院2015年审理的行政案件中，行政机关负责人出庭应诉96件，出庭应诉率为63.6％。第三看级别，除上述陈明鸣出庭应诉的例子外，近日，在最高人民法院行政庭赴山东省济南市开庭审理一起廉租房权益保障案件时，济南市住房保障和房产管理局局长出庭应诉。在北京市审理的以区政府为被告的行政案件中，区长出庭应诉已经渐为常态。随着新法的深入实施，行政机关负责人出庭应诉，已成为法治中国建设征程中一段亮丽的风景。

　　共同被告：
　　内部监督和责任连带助推法治政府建设
　　2015年5月27日上午，山东省政府法制办行政应诉调解处负责人作为省政府诉讼代理人，在威海市中级人民法院审理的一起行政许可案件中，陈述行政复议程序的合法性。这是2015年5月1日新法实施后，山东省政府首次作为共同被告参加行政诉讼案件。新法规定，不管复议机关改变还是维持原行政行为，相对人起诉的，复议机关都会成为被告。复议维持的，复议机关与作出原行政行为的机关作共同被告。
　　然而，在行政诉讼法的修改过程中，复议机关作共同被告的规定，赞成者有之，反对者亦不在少数。争吵声犹在耳旁，新法已满周岁。复议机关究竟有无必要作共同被告呢？让我们来看两组数据：自2011年至2014年，复议机关作出维持决定的比率分别为59.18%、57.66%、55.84%、59.73%；而行政诉讼作出维持判决的比率分别为22.64%、20.27%、22.01%、22.20%。两相对比，不难发现，行政复议与行政诉讼之间的维持率存在明显反差，说明行政复议制度作为解决行政争议的重要方式之一，在实际运转过程中有可能背离制度设立的初衷。究其原因，复议机关通常是作出原行政行为机关的上级机关，同时又虑及成为被告，复议机关一般不愿改变下级机关的行政行为，变成了消极的“维持会”，为社会各界所诟病。
　　新法将作出维持决定的复议机关列为共同被告，其目的就是为了解决复议虚化、程序空转等问题，有效发挥复议制度内部层级监督的功能，助力法治政府建设。一年来，各级政府及其职能部门、各级法院认真贯彻新行政诉讼法，复议机关作共同被告的案件大幅增加。如2015年国土资源部单独作被告案件128件，因复议作共同被告案件163件，合计比2014年上升780%；2015年上海市法院自新法实施后共受理以国务院部门作被告的行政案件61件，受理以市政府作被告的案件366件，同比上升27.2倍。
　　“两岸猿声啼不住，轻舟已过万重山。”新法实施后，复议机关的维持率正在下降，而行政诉讼的维持率却在提高，这一可喜变化，也正说明了包括复议机关在内的行政机关依法行政的意识和水平越来越高，复议机关发挥内部层级监督的作用和功能越来越好。复议机关作共同被告这一基于中国国情开出的“中药”，正在发挥出越来越好的疗效。

　　管辖变革：
　　在体制机制的改革中汇聚公平正义的不竭动力
　　“惟改革者进，惟创新者强。”
　　2014年12月底的北京，已是隆冬初现、寒意渐浓。但在丰台区三顷地甲3号的大门里却是暖意融融，随着最高人民法院常务副院长沈德咏手中的红幔徐徐落下，北京市第四中级人民法院正式挂牌成立。而就在两天前，作为与北京市第四中级人民法院一起成为首批跨行政区划的试点法院，上海市第三中级人民法院亦宣告成立。中央关于跨行政区划法院的司法改革部署，让人民群众对司法的独立与公正充满了信心。
　　多年来，我国司法管辖区与行政区划高度重合，司法实践中的“主客场”问题一直未能得到有效解决。尤其在行政诉讼领域，由于被告主体的特殊性和法院管理体制的制约，行政审判工作更容易受到隐性影响和不当干预。为破除这一弊端，党的十八大和十八届四中全会提出，探索建立与行政区划适当分离的司法管辖制度，探索设立跨行政区划人民法院。2014年底，根据中央部署，最高人民法院在深圳和沈阳分别设立第一巡回法庭和第二巡回法庭，审理跨行政区域重大行政和民商事案件。此外，新法对行政审判体制机制作了相应调整，经最高人民法院批准，高级人民法院可以根据审判工作的实际情况，确定若干人民法院跨行政区域管辖行政案件。
　　设立跨行政区划法院是我们党在推进全面依法治国谋篇布局中走出的关键一步，目的在于解决行政审判工作面临的体制性、机制性障碍，坚决用制度手段阻隔行政干预，建立普通案件在行政区划法院审理，特殊案件在跨行政区划法院审理的诉讼格局。从目前运行的实际情况来看，最高人民法院巡回法庭和北京、上海两地跨行政区划法院已取得积极成效，社会各界普遍给予高度评价。2015年第二巡回法庭共受理行政案件193件，占比22%，其中跨省行政和民商事案件共计133件，占全庭受理行政和民商事案件的19.73%；北京市第四中级人民法院2015年共受理行政案件1397件，占受理案件总数的73.8%。一年来，最高人民法院巡回法庭和北京、上海跨区划法院的改革蹄疾步稳，积小功而成大胜，乘数效应日益彰显，在保护行政相对人合法权益、促进行政争议实质性化解、推动法治政府建设方面取得了显著而积极的成效。
　　改革从来没有固定的模式。在改革的道路上，需要把加强顶层设计与鼓励基层创新结合起来。除设立跨行政区划法院外，为改变被告行政机关所在地法院管辖行政案件易受干预的局面，不少地方法院也在开展提级管辖、异地交叉管辖、相对集中管辖等多种形式的管辖制度改革。去年，最高人民法院下发了关于跨行政区域集中管辖行政案件的指导文件，要求各高级人民法院结合本地实际制定改革方案，积极慎重推进行政案件跨行政区划集中管辖，目前已经批准了广东等近20个省市上报的行政诉讼管辖改革方案，一些省市的管辖改革已经取得良好成效，这一改革正在稳步推进。

　　公益诉讼：
　　不断拓展和延伸行政审判肩负的社会责任
　　古城金沙，位于贵州省西北部，山川毓秀、矿产富集。因地处偏远、交通不便而名不见经传。然而在2014年底，这座黔西的安逸小县却因一起行政公益诉讼案件进入了公众的视线。2014年10月20日，金沙县人民检察院以行政公益诉讼原告身份将金沙县环保局诉至仁怀市人民法院。这是党的十八届四中全会提出关于探索建立检察机关提起公益诉讼制度后，检察机关提起的第一例行政公益诉讼案件。接着，2015年7月1日，全国人民代表大会常务委员会发布了《关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》，正式拉开了行政公益诉讼的序幕。
　　不同于传统的“民告官”模式，检察机关提起公益诉讼的“原告”由普通百姓换成了履行法律监督职能的检察机关，“官”告“官”的诉讼架构不仅有利于发挥检察机关在调查取证方面的优势，更改变了传统行政诉讼中原告的弱势地位，对于治理行政机关懒政怠政具有重要意义。《决定》发布以来，全国各试点地区法院严格按照全国人大授权决定、民事诉讼法、行政诉讼法以及相关规范性文件的规定，积极支持检察机关提起公益诉讼试点工作，依法维护国家利益和公共利益，使行政公益诉讼这一制度创新取得了新的进展。自去年7月试点以来，全国法院共受理检察机关提起公益诉讼案件15件。其中，行政公益诉讼7件，民事公益诉讼7件，行政、民事一并审理公益诉讼1件。目前，所有受理案件中已经开庭审理的6件，当庭宣判5件，当庭宣判率达80%。
　　法治发展的脚步前后相续。行政公益诉讼制度的尝试和建立，丰富和完善了行政诉讼体系的结构，是监督和纠正行政机关违法、滥权和不作为，促进行政法治运行的重要举措，是防止发生“公地悲剧”的重要保障。经过近一年的试点工作，检察机关提起公益诉讼制度的优势正在逐步显现，人民法院保护公共利益的积极作用正在不断放大。据了解，各地法院受理的大部分公益诉讼案件中，被诉行政机关大都在开庭前即纠正了违法行为，取得良好的法律效果和社会效果。比如，贵州省福泉市人民法院受理的锦屏县环境保护局不履行法定职责一案，环保局虽然对违法企业作出过多次处理，检察机关亦多次督促该局履行监管职责，但环境违法行为仍在持续。人民法院受理后，依法进行释明、建议和督促工作，促使当地政府开展了集中整治专项行动，关停了涉案企业，充分展示了行政公益诉讼在督促行政机关履行法定职责、维护公共利益方面的积极作为。
　　“道虽迩，不行不至”。为推进公益诉讼试点改革，最高人民法院先后四次召开会议，两次下发通知，就推进和指导检察机关提起公益诉讼试点工作进行部署。今年4月，最高人民法院召开了人民法院审理检察机关提起公益诉讼案件工作座谈会，下发了《人民法院审理人民检察院提起公益诉讼案件试点工作实施办法》，就人民法院审理此类案件的具体程序作了规定。

　　判决导引：
　　从个案的裁判法理中追寻法治进步的力量
　　法律的价值在于经验，而不在于逻辑。与丰富生动的社会实践相比，法律永远是抽象的和滞后的。人民群众和社会各界对司法实践中“同案不同判”的问题格外关注，引发了对大陆法系法律裁判方法的批评和质疑。相对于抽象的法律条文，案例具有较强的适应性，可以将抽象的法条生动化，达到以案释法的效果。为统一司法裁判标准，规范自由裁量权的范围，克服因成文法的不确定性导致裁判结果多样性的问题，最高人民法院高度重视案例的示范和指导作用，取得了积极成效。
　　让案例来缩小法律条文与个案差异之间的距离，可以起到事半功倍的效果。通过加强案例指导工作，对有明确规则，在适用时已经产生较好法律效果和社会效果的，通过案例发挥示范作用；对虽有规则，但规则刚刚出台或者适用不明确的，借助案例帮助理解规则的适用；对没有明确规则，但审判实践急需予以明确的，借助案例统一裁判标准。从行政审判的实践来看，行政裁判的案例主要有三种：一是以最高人民法院名义发布的案例，指导性很强，各级法院可以参照使用；二是最高人民法院行政庭发布的案例，可称之为参考性案例，对各级法院的行政审判工作具有一定指导意义；三是新闻宣传典型案例，一般选取与社会热点相关的典型案件，具备一定的示范作用。
　　从2014年开始，最高人民法院即注重从基层法院行政审判一线挖掘案例，并通过主流媒体、网站先后向全社会发布了“征收拆迁十大案例”“信息公开十大案例”“环境保护行政案件十大案例”和“行政不作为十大案例”。虽然这些案例的主要价值在于普法宣传，但都是公众普遍关注的案件类型，与公众权益保护紧密相关，其裁判规则和内在法理值得参考借鉴。新法施行一年来，各级人民法院结合新法规定精神，在诉权保护、管辖制度改革、审判规则等方面又进行了许多有益的探索。为了进一步宣传新法、理解新法、贯彻新法，2016年初，最高人民法院相继发布了“经济行政十大案例”和第二批“环境保护行政案件十大案例”，引起国内外舆论和媒体的广泛关注，取得了良好的社会效果。“木受绳则直”。案例发布制度，不仅有利于统一裁判标准，提高法官司法能力，而且对于深化司法公开、构建社会诚信、提升司法公信亦具有重要促进作用。
　　我们正处在一个伟大的时代，伟大的时代呼唤伟大的判决。一个个鲜活的司法案例，映照着纷纭往复的人情世态。从社会各界评价和网络舆情分析来看，行政案例发布工作已经成为统一裁判尺度、凝聚司法理念、展示法治价值的生动载体。

　　与法同行：
　　做法治政府建设的促进者和监督者
　　一部新的法律就是一个时代的符号。新行政诉讼法体现了当前深化司法体制改革的政策要求，在公民权利保护和规范行政权力运行等方面，积极回应了行政法学理论界和实务界以及广大社会公众的关切，增加了许多新制度、新规定。
　　一是把“解决行政争议”作为行政诉讼法的目的之一。实质性解决行政争议，把行政诉讼潜在的或隐含的功能明晰化，致力于解决行政诉讼程序“空转”而不能根本化解争议的突出问题。在这方面，人民法院已做了许多有益探索，一是大力推行多元化行政纠纷解决机制，实现行政诉讼与行政调解、行政裁决、行政复议等有机衔接；二是注重行政与司法的配合，推进行政审判与行政执法的良性互动，加强与行政机关的沟通协调；三是坚持以实质性化解行政争议为出发点，继续争取行政机关主动变更或撤销行政行为、并向当事人做好法律释明工作。
　　二是对政府部门“红头文件”的一并审查。新法规定，公民、法人或其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查。这一规定明确规定了对“红头文件”的合法性审查，回应了公众对规范性文件接受司法监督的期待。
　　三是将行政协议纳入行政诉讼受案范围。行政协议标的往往涉及行政相对人重大财产权益，迫切需要加大行政法的保护力度。在社会各界的强烈要求和行政法学界的一致推动下，新法将行政协议列为行政诉讼的受案范围，规定行政机关与公民、法人和其他组织之间订立的政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等行政协议纳入行政诉讼的受案范围。随着经济社会的快速发展和人民群众对政府依法行政水平的要求不断提高，行政协议作为公共管理和服务的一种方式，具有传统民事合同难以替代的独特功用。司法实践中，已经有大量行政协议纠纷进入行政诉讼领域，从类型上看，主要有国有土地使用权出让合同、国有土地上房屋征收和补偿合同、委托培养合同、探矿权出让合同、行政强制执行协议、城镇污水治理特许经营合同等。应当看到，由于存在双方性、协商性和契约性，行政协议与传统的行政行为有很大不同，将行政协议纳入行政诉讼受案范围，将会使行政审判在审查标准、举证责任、效力判断、行政机关权利救济等方面面临更大挑战。
　　四是对行政附带民事争议可以一并解决。新法规定，在涉及行政许可、登记、征收、征用和行政机关对民事争议所作的裁决的行政诉讼中，当事人申请一并解决相关民事争议的，人民法院可以一并审理。以前的做法是行政的归行政审、民事的归民事审，往往造成相互推诿，甚至相互矛盾，反而导致争议得不到真正解决。行政诉讼引入一并请求解决相关民事争议制度，对于方便当事人诉讼、节约司法资源、实质性化解行政争议具有积极意义。实践中，不少法院已经对与行政争议相关联的民事案件进行一并审理，已经实现了一并化解矛盾的积极效果。
　　“物有甘苦，尝之者识；道有夷险，履之者知。”一年来，人民法院行政审判工作稳步推进，成效明显。站在新的历史起点上，我们的使命更加光荣，责任更加重大，任务更加艰巨。我们只有勿忘昨日艰辛，无愧今日担当，不负明日梦想，戮力同心，接力奋斗，紧抓机遇，攻坚克难，人民法院才能更好地成为依法治国的实践者和捍卫者！（来源：人民法院报第四版）