外地客商在江苏丹阳注册企业遭拒 回应称非打压
当地政府希望通过规划建设眼镜市场功能区，更好地放大“丹阳眼镜”这块金字招牌。“这不是垄断经营，更不是地方保护。”
政府调控“对决”市场主导？
【区域·城市】江苏丹阳：外地商人企业注册“遭拒 ”案调查
《中国经济周刊》 记者 王克 | 江苏报道
2013年年底以来，著名眼镜之乡——江苏丹阳，一场因企业注册产生的“官民纠纷”始终难以找到完美的化解路径——江西商人程军勇希望在当地开设一座眼镜市场，而所选之地却因城市规划所限无法完成工商注册。于是，程军勇持续不断地向有关部门申诉、投诉直至起诉……可谓“一波未平一波又起”。
纠纷旷日持久牵扯了矛盾各方太多的精力，事件背后更深层面的问题则引起了《中国经济周刊》的关注——在“让经济重回市场轨道”的今天，政府如何“把该做的做起来，把该放的放掉”，无疑在考验着行政当局的政治智慧。
外地客商注册遭拒：
政府规划被解读为“地方保护”
江苏丹阳，一座户籍人口仅80多万的县级城市，拥有眼镜及其相关企业1300多家，年产镜架超过1亿副，镜片产量则占到了世界总量的40%，用当地人士的话说，“全世界每两副眼镜中就有一副镜片产自丹阳。”
江西鹰潭，又是一个谈及眼镜便不可回避的地方——清嘉庆以来，鹰潭眼镜经销商200多年的足迹踏遍全国各地及世界40多个国家和地区，2013年销售额达60多亿元。
2013年下半年，鹰潭眼镜商程军勇在丹阳火车站附近的丽苑大厦租下了3300平方米商住楼8年的使用权，月租金每平方米40多元，准备开办一座他称之为“眼镜公场”的眼镜市场。然而，当他前往当地工商部门申领营业执照时，被告知地方政府几个月之前已以“丹政办发[2013]137号文”的形式发出《关于火车站片区综合改造有关事项的通知》，明确要求工商部门暂停审批规划控制区内的企业营业执照。程军勇未来的“眼镜公场”正处于规划控制的“红线”之内，申领执照的程序由此被“冻结”。
程军勇告诉《中国经济周刊》，由于没有想到自己的企业注册申请会被工商部门驳回，所以他与房东签订租房协议后便开始了市场的装修。此后虽然当地政府多次派员劝阻其施工甚至对其下达过停工通知，但他始终认为政府的“冻结”文件不应当成为工商部门拒发执照的法律依据，“解冻”只是时间问题，因此一切仍按计划进行，直到工程基本结束才发现事态似乎已经不可逆转——2014年9月18日，丽苑大厦的业主接到了政府有关部门“房屋拆迁进入调查程序”的口头通知。
程军勇说，近一年时间，他奔走于丹阳市各有关部门，但得到的答复愈来愈对他不利且简明一致——“137号文”符合丹阳市的城市总体规划精神，开办眼镜市场必须进入城市规划确定的眼镜市场功能区，他为此向丹阳市人民政府提起的行政复议也没有能够得到支持。
“丹阳国际眼镜城(编者注：当地政府在眼镜市场功能区新建的大型眼镜市场)每平方米月租金200元，3300平方米该是多大的一笔开支？”程军勇告诉《中国经济周刊》，按照他预设的经营规模，光是租金一项的负担就让他难以承受，更关键的是，他认定地方政府不让他在国际眼镜城附近另开市场就是为了保护本地眼镜行业，规划冻结只是一个幌子，因为他从房东那里拿到的店面每平方米月租金只有40多元，远远低于官办市场，竞争优势十分明显。
“外地客商在丹阳遭遇政府打压”的说法一经传出，便招致了一些媒体的连续关注，有报道称，暂停相关区域工商注册的“137号文”是市场竞争“最大的拦路虎”，不给外地客商颁发执照则是因为“忌惮鹰潭眼镜的冲击”。更有媒体将单一企业的个案上升为丹阳与鹰潭“两个城市间的产业战”，丹阳市政府一下子卷入了舆论的漩涡。
当地官员：
拒绝零散经营不等于打压外地客商
从程军勇的“注册受阻”一案分析，“丹政办发[2013]137号文”亦即《关于火车站片区综合改造有关事项的通知》是否合法有效应当是问题的关键，因此，记者首先从丹阳市规划局找到了这份文件所依据的《丹阳市城市总体规划(2008—2020)》。记者注意到，该规划5年前即2009年9月25日就已由江苏省人民政府以“苏政复[2009]65号文”批复同意，规划第81条关于商业金融用地的区域划分则明确“保留火车站西侧的眼镜市场”(丽苑大厦在火车站东侧——编者注)；而“火车站片区综合改造”则是依据规划实施的重点工程。记者查阅当地主流媒体的报道得知，规划和“改造计划”都曾多次向市民进行了不同形式的“解读”，对照《中华人民共和国城乡规划法》等相关法律法规，丹阳的做法似乎并无不当。
《中国经济周刊》还从有关部门了解到，丹阳“火车站片区综合改造”被列为该市2014年十大重点工程项目之一。因为眼镜是丹阳最具特色的“城市名片”，眼镜市场功能区的设计方向不仅强调其完备的商业功能，还要“创建具有国际知名度的5A级旅游景区”。据丹阳经济开发区管委会副主任曹俊介绍，除了已有的“丹阳中国眼镜城”和“丹阳国际眼镜城”两大眼镜市场，功能区内还将建设眼镜文化广场、眼镜博物馆、知名企业馆、国际品牌馆、4D电影体验馆、眼镜时尚潮流馆、裸眼3D艺术馆、视觉错觉体验馆、激光时光隧道等一系列项目，最终要给予世界“具有丹阳特色的视觉体验”。
“眼镜市场规划入区，目的不是垄断经营，而是为了通过规模和集聚效应更好地放大‘丹阳眼镜’这块金字招牌，比如全球品牌的集中展销、周边产业的配套服务；再比如高标准的医学验光、全方位的质量监管，这些都是‘星罗棋布’式的零散经营所不能实现的。”曹俊这样理解城市规划的区位功能。
至于一些媒体批评的“保护本地眼镜行业”，曹俊认为那都是因为没有真正了解丹阳眼镜市场运作模式而造成的误解，“虽然丹阳的眼镜市场非常成熟，招商引资的压力相对较小，但吸引外地客商尤其是品牌眼镜企业入驻丹阳仍然是我最重要的一项工作。”曹俊说。
曹俊还告诉《中国经济周刊》，“丹阳中国眼镜城中的外地经营户占到30%以上；而在丹阳国际眼镜城，这一比例则超过了70%，其中不乏程军勇的鹰潭老乡。”曹俊的这一说法随后在记者与丹阳一些外地商会的沟通中得到了证实。或许更能说明问题的是，曹俊和商会的“外地商户”统计数据中还不包括若干在丹阳从事眼镜行业多年后在当地安家落户的“新丹阳人”。
市场主导考验行政智慧
“尽管媒体的批评连篇累牍，我们并不认为政府的做法有什么原则性的错误。”丹阳市委常委、丹阳经济开发区党工委书记赵立群接受《中国经济周刊》采访时说，“一个地方的党委、政府是应当有所作为的，按照企业集中、产业集聚、资源集约的要求统筹协调产业发展是政府应尽的职责；省政府依法审批同意的城市总体规划具有当然的法律效力，这也是毋庸置疑的问题。但是，一些媒体却以‘地方保护主义’为逻辑起点，把地方政府与外地客商尖锐对立起来，把政府的调控职能与市场的主导作用完全割裂开来，这让我们感到非常困惑，也值得我们认真思考。”
《中国经济周刊》记者在丹阳调查时发现，像赵立群这样深刻认识城市规划重要性、权威性的官员并不多见，一些干部在处理此次事件时更陷入了以“经营场所是否拆迁”的思维怪圈并使之成为媒体穷追不舍的核心话题。
在《中国经济周刊》记者的采访过程中，程军勇曾经提供了一份他据以认定丹阳市政府“出尔反尔”的“营业执照申请书”，在这份申请书上先后有三位政府官员签字确认丽苑大厦“暂不属拆迁范围”，而此后工商部门驳回申请的理由却是“丽苑大厦属于拆迁范围”。
记者梳理了有关“丹阳注册案”的各种报道，发现其大多将矛头指向“市民是否知道房屋拆迁”、“暂不拆迁是否可以领照”，“政府故意为难客商”的结论亦由此得出，城市规划的社会意义和法律地位则在有意无意之间遭到了“遗忘”和“冷藏”。此外，丹阳以“中国眼镜城”和“国际眼镜城”为主构成了全国三大专业眼镜市场之一(另两大市场分别在广州和北京——编者注)，面积不足其十分之一的“眼镜公场”是否“势必和国际眼镜城形成竞争”(有关报道语——记者注)也很值得商榷，但涉事官员的舆情应对显得非常被动。
“丹阳注册案”目前已经进入诉讼程序，相信事情不久就会有个“说法”，而“在中央不断强调使市场在资源配置中起决定性作用的今天如何更好地发挥政府作用”正在当地官员中引发思考。
一位不便透露姓名的资深城市规划专家在接受《中国经济周刊》采访时说：“改革要让市场发挥决定性的作用，但世界上就没有一个国家政府是不干预市场的，李克强总理最近在湖南考察时也强调‘政府放权不等于甩手不管’。”该专家认为，“政府对市场的干预主要是对市场要素进行规范、监管和调控，其目的是避免市场失灵。因为市场机制作用具有一定的自发性、盲目性，市场主体为获得自身利益最大化有可能与社会利益发生冲突，不会自动实现社会资源的优化配置，政府必须通过有效的管理手段来消除私人收益与社会收益、私人成本与社会成本不一致的现象，也就是所谓的市场外部性问题，城市规划就是一种以城市建成环境为对象、以土地使用为核心的公共干预，现在我们所要思考的是如何把握干预的时机、方式和尺度。”
赵立群也认为，改革开放以来，政府和市场的关系一直是一个核心问题，在行政环境和行政任务都正在发生巨大变化的今天，如何实现行政职能、行政方式、行政作风、行政法规、行政体制等各方面的管理创新，确实需要每一个政府官员开动脑筋。