湖南乡镇财政30周年巡礼（二）乡镇财政行为的法制规范 ——《湖南省乡镇财政管理条例》解读

(图解《湖南省乡镇财政管理条例》)

　　乡镇是国家政权的基石，乡镇财政是乡镇政府履行各项职能的财力基础。省十二届人大常委会第十三次会议修订通过的《湖南省乡镇财政管理条例》(简称“《条例》”)，已于今年3月1日起施行。《条例》旨在规范乡镇财政行为，加强乡镇财政管理和监督，促进乡镇经济社会发展，意义重大，影响深远。为了在全社会形成学习、贯彻《条例》的氛围，湖南日报特邀请权威专家对《条例》进行解读。

　　强化乡镇人大对乡镇财政的监督

　　湖南日报：审查和批准乡镇财政预算、监督财政预算的执行，是宪法和法律赋予乡镇国家权力机关——乡镇人大的重要职权。请问《条例》在乡镇人大依法强化对乡镇财政的监督方面作出了哪些规定?

　　省人大常委会委员、省人大法制委员会主任委员钟实：根据《中华人民共和国地方组织法》第九条和《预算法》第二十一条第三款的规定，《条例》明确：乡镇人民代表大会审查和批准本级预算、决算、预算调整方案以及本级预算执行情况的报告；监督本级预算的执行、财政资金的使用和乡镇人民政府国有资产债务的管理；撤销本级政府关于预算、决算的不适当决定和命令。

　　随着公共财政职能的加强，乡镇财政收支将逐年增长，乡镇财政的作用和地位也将越来越重要。但目前还存在财政预算执行情况监督软化等问题，亟需乡镇人大依法强化对乡镇财政的监督，提高乡镇财政管理的科学化、民主化、法制化水平。作为监督主体，乡镇人大要严格按照《预算法》及《条例》要求，建立完善制度，规范监督程序、方式及重点，督促乡镇政府依法编制预算，严格预算执行。建立和完善预决算审查批准制度，乡镇人大代表要认真做好审议前的调查研究工作，分析研究影响乡镇财政收支的增减因素，掌握乡镇财政预算编制的指导思想、安排依据、支出重点和落实措施。要根据调查情况，提出意见和建议，使政府提交乡镇人民代表大会审查批准的预决算草案更符合地方实际，更准确可行。乡镇财政预算经过同级人民代表大会批准之后，就具有法律效力，乡镇人民政府及其下属单位应严格执行，并定期报告预算执行情况、财政资金使用情况、国有资产经营管理情况、债权债务情况等。

　　此外，全国人大常委会正在修订《地方组织法》，也拟对加强乡镇人大对财政预算的监督监管作出相关规定。

　　乡镇财政预算有了硬约束

　　湖南日报：预算管理是财政管理的核心，预算安排直接体现着政府的政策意图，关系到千家万户的民生福祉。但一些乡镇财政预算编制粗放、预算约束力不强、乡镇人大对预算审查监督流于形式等问题仍然时有发生。请问《条例》如何强化乡镇财政预算的硬约束?

　　省人大财政经济委员会副主任委员、常委会预算工作委员会主任朱新民：《条例》对乡镇人民政府预算编制原则以及预算收入和支出范围均作出明确规定，规定乡镇政府所有收入和支出都应当纳入预算，强化全口径预算管理，特别是强化了乡镇人民代表大会对乡镇财政预算安排的审查、监督。《条例》规定，“乡镇人民政府应当按照量入为出、收支平衡的原则编制预算，其收入和支出纳入预算”；“乡镇人民代表大会举行会议前，应当将预算草案、决算草案分送代表，并采用多种形式，组织代表听取选民和社会各界的意见”；“乡镇人民代表大会举行会议期间，应当成立预算审查小组，对乡镇人民政府提出的预算草案或决算草案进行审查，向大会主席团提出预算草案或决算草案的审查报告”，并明确了乡镇人大对预、决算草案的审查重点内容；“经乡镇人民代表大会批准的预算，非经法定程序不得改变”等。

　　经乡镇人大批准的预算草案、决算草案具有法律效力，是乡镇人民政府年度财政收入和支出安排的依据，非经法定程序，任何人不得改变预算确定的各项收支指标。为确保预算的严肃性、权威性，在预算执行中，由于发生自然灾害等突发事件，乡镇政府必须及时增加预算支出的，应当先动支预算预备费；预备费不足支出的，各级政府可以先安排支出，属于预算调整的，列入预算调整方案。

　　依法规范乡镇财政行为

　　湖南日报：修订后的《条例》，对于规范乡镇财政行为、促进乡镇经济社会发展有哪些积极作用?

　　省财政厅党组副书记、副厅长石建辉：修订《条例》，是我省贯彻落实党的十八大和十八届三中、四中全会精神，服务全面建成小康社会、全面深化改革、建设现代财政制度、深入推进全面依法治国的重要举措，对规范乡镇政府财政行为、提升基层现代化治理能力和水平、促进我省乡村经济社会健康发展，具有重要意义。

　　明确各级责任，构建乡镇基本支出保障机制。针对我省部分乡镇政府收支矛盾大、运转艰难的实际情况，《条例》既明确了县级政府对乡镇基本支出保障的主体责任，也明确了省级政府督促、支持县级政府落实保障责任的责任，同时还明确了市州政府相应的保障责任。

　　全面规范公开透明，加强乡镇财政预算管理。修改后的《条例》以建立全面规范、公开透明的乡镇预算管理制度为目标，进一步加强了乡镇预算管理。为强化全口径预算管理，《条例》规定乡镇政府所有收入和支出都应当纳入预算管理。《条例》关于在乡镇人大会议期间应当成立预算审查小组的规定，是我省探索强化乡镇人大预算监督职能的创新举措。

　　适应新形势，强化乡镇财政资金监管。《条例》赋予了乡镇一定的监管权限，要求其对各级政府安排用于乡镇的各种财政资金实施监管。对于基本支出，乡镇财政机构应当按照预算，严格财务核算。对于乡镇区域内实施且由乡镇管理的项目资金，乡镇财政机构应当全过程参与监管；对于乡镇区域内实施但由上级管理的项目资金，乡镇财政机构应当协助监管。对于补贴类资金，乡镇人民政府应当公开补助政策，核实补助信息，确保补贴发放安全、及时、准确。

　　补强薄弱环节，严格资产债务管理。资产债务管理是乡镇财政管理的薄弱环节。《条例》增设了专门章节，对乡镇国有资产的购置、使用、处置行为进行了全面规范，明确规定乡镇人民政府不得违反国家规定举借债务或者为任何单位和个人的债务提供担保。

　　加强管理和监督，确保财政资金安全

　　湖南日报：乡镇作为最基层一级政府，加强乡镇财政管理，确保财政资金安全，对于维护党和政府在群众心目中为民、务实、清廉的良好形象具有重要意义。请问，《条例》在加强对乡镇财政管理和运行的监督方面作了怎样的规定?

　　省财政厅党组成员、副厅长郭秀宏：《条例》贯彻一个理念，突出两个重点，全面加强了对乡镇财政管理和运行的监督。

　　一是贯彻公开透明的理念。《条例》将公开透明理念贯穿始终。比如，《条例》要求乡镇人民政府应当做好到乡镇的项目资金和补贴资金的公开公示，审计部门对乡镇财政收支情况的审计结果应当向社会公开等。《条例》规定，“补贴乡镇居民的财政资金，除国家另有规定外，应当通过财政补贴信息管理系统(即“一卡通”——编者注)发放。补贴乡镇居民的财政资金，乡镇人民政府应当公开补助政策；乡镇相关业务机构应当采集、核实补贴信息，并将补贴种类、标准、金额、对象、依据等信息进行公示，公示期不少于七个工作日。”

　　二是突出内部控制和外部监督两个重点。在完善内控机制方面，《条例》规定乡镇所有的收入和支出都应当在国库单一账户体系中进行，应当建立健全财政票据领用、保管、缴销和审核制度，并且要按照财政管理制度要求配置乡镇财政管理岗位和人员。在加强外部监督方面，《条例》详细规定了乡镇人大对乡镇预决算审查批准的程序、方式和要求，明确了审计部门对乡镇财政进行监督的权力，赋予了社会公众对乡镇财政运行的知情权和监督权。

　　这些制度安排，全面强化了对乡镇财政管理和运行的监督，对于加强基层廉政建设、预防腐败和防止“小金库”滋生及乡镇财政资金被挤占、挪用、浪费等问题具有很强的针对性。

　　让《条例》成为乡镇财政管理的遵循

　　湖南日报：《条例》对违法情形及处理与责任追究作出了哪些规定?我省将如何推动《条例》的贯彻落实?

　　省财政厅党组成员、副厅长欧阳煌：《条例》明确了一系列的法律责任，对不依法履行政府财政信息公开义务和隐瞒、滞留、截留、坐支、挪用或者骗取财政资金等财政违法行为均作出了处理与责任追究的规定。如，“未公开乡镇财政预算、预算执行和调整、决算”、“未公开乡镇财政资金管理和使用情况”、“未公开乡镇国有资产处置情况”等行为，将由县(市、区)人民政府责令改正；情节严重的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分。“擅自在金融机构设置、使用账户”、“多收、提前征收、缓收、擅自减收或者免收财政收入”、“隐瞒、滞留、截留、坐支、挪用或者骗取财政资金”、“擅自占有、使用、处置国有资产”、“违反国家规定举债、提供担保”等行为，按照国家有关财政违法行为处罚处分的规定执行。

　　法律的生命力在于实施。我们将采取一系列有效措施，依法推动《条例》贯彻落实，让《条例》成为乡镇财政管理的基本遵循。一是完善配套文件。目前，省财政厅已会同相关部门编写了《湖南省乡镇财政管理条例释义》，对《条例》各条款内容予以权威解释说明。接下来，还将下发指导性文件，对各地贯彻落实《条例》提出具体要求。二是加强宣传普法。通过多种形式，继续加大《条例》宣传力度，在全省范围内形成贯彻落实《条例》的浓厚氛围。三是开展培训和执法检查。我们将举办《条例》实施培训班。适当时候，将组织、配合相关部门开展《条例》实施的执法检查，通过检查督促，推动《条例》贯彻落实。

　　乡镇政府不得举借债务或提供担保

　　湖南日报：由于历史原因，我省相当部分乡镇累积形成了包括向金融机构贷款、拖欠工程款、为企业担保贷款等各种成因复杂的政府性债务，乡镇政府债务风险成为影响到农村社会安定及基层政权稳固的重大问题。请问《条例》对乡镇的资产债务管理有哪些新规定?

　　省财政厅乡镇财政管理处处长张燮：《条例》对乡镇资产债务管理作出一系列规定，如：“乡镇人民政府应当建立健全国有资产管理制度，依法对国有资产的购置、使用和处置等实施全过程管理”；“处置乡镇人民政府管理的国有资产，应当按照国有资产处置有关规定执行，处置的收入按照非税收入管理”；“乡镇人民政府不得违反国家规定举借债务或者为任何单位和个人的债务提供担保”等。

　　乡镇财政机构是乡镇人民政府负责国有资产管理的职能部门，对乡镇行政事业单位国有资产实行综合管理，包括对乡镇行政事业单位购置的资产进行验收、登记，及时进行账务处理，并定期清查，做到账实相符等。

　　《条例》也对乡镇政府举债、担保作出了禁止性规定。为防范和化解乡镇债务风险，一方面，县级和乡镇人民政府应当按照“摸清底数、明确责任、分类处理、逐步消化”的原则，有效建立乡镇债务风险预警机制，全面构建防范和化解乡镇债务的长效机制，逐步消化历史债务。另一方面，县级人民政府应当建立债权债务管理责任追究制度和化解乡镇债务考核激励机制，把任期内化解债务情况作为对乡镇党政主要领导政绩考核的一项重要内容；对积极化解债务的乡镇予以奖补，以调动乡镇政府化解债务的积极性。

　　(柳德新 刘明 罗云峰)