顶层设计推进生态保护补偿机制建立

近日，国务院办公厅发布《关于健全生态保护补偿机制的意见》（以下简称 《意见》），旨在不断完善转移支付制度，探索建立多元化生态保护补偿机制，逐步扩大补偿范围，合理提高补偿标准，有效调动全社会参与生态环境保护的积极性，促进生态文明建设。

近年来，我国对生态环境保护与建设工作的重视程度不断上升，为此采取了一系列战略措施，加大了保护工作和建设的力度，一些重点地区的生态环境得到了有效保护和改善。但是由于相关保护工作起步较晚，且地域差异较大，再加上生态环境脆弱，生态环境恶化的趋势还需要得到进一步遏制。

需要指出的是，实施生态保护补偿是调动各方积极性、保护好生态环境的重要手段，是生态文明制度建设的重要内容。近年来，各地区、各有关部门为推动生态补偿机制工作发布了不少相关政策，例如，2013年4月，十二届全国人大常委会第二次会议审议 《国务院关于生态补偿机制建设工作情况的报告》，要求出台建立健全生态补偿机制的意见。2015年，中共中央、国务院印发的 《关于加快推进生态文明建设的意见》、《生态文明体制改革总体方案》，提出要加快形成受益者付费、保护者得到合理补偿的生态保护补偿机制。

有赖于政策的推进，重点生态功能区转移支付制度也基本形成。目前，中央财政2008—2015年累计安排转移支付资金2513亿元。但从我国总体情况来看，生态保护补偿的范围仍然偏小、标准偏低，保护者和受益者良性互动的体制机制尚不完善，一定程度上影响了生态环境保护行动的成效。

建立生态补偿机制可以助推我国实现生态文明建设战略，有利于推动环境保护工作实现从以行政手段为主向综合运用法律、经济、技术和行政手段的转变，有利于推进资源的可持续利用，加快环境友好型社会建设，实现不同地区、不同利益群体的和谐发展。而此次《意见》的出台是生态补偿机制顶层设计的重要进展。

对此，国家发展改革委负责人员解读《意见》时也表示，《意见》是国务院关于生态保护补偿方面的首个专门文件，是生态保护补偿的顶层制度设计，是指导重点领域补偿、重要区域补偿和地区间补偿的指导性文件。《意见》的出台有利于调动全社会保护生态环境的积极性，有利于促进生态保护补偿制度化、规范化，有利于推动实施主体功能区战略，促进欠发达地区贫困人口共享改革发展成果，对推进转型绿色发展、加快生态文明建设具有十分重要的意义。

同时，为科学界定保护者与受益者权利义务，《意见》还明确了“谁受益、谁补偿”原则，并以此来推进生态保护补偿标准体系和沟通协调平台建设，加快形成受益者付费、保护者得到合理补偿的运行机制。

在记者看来，实现“谁受益、谁补偿”原则不再是政策层面的呼吁，而是有了实实在在的依据，并明确了责任主体、目标任务以及补偿办法等。这标志着，我国在生态补偿方面向法制化迈进了一大步，其意义和影响都将是深远的。

对于未来要达到的目标，《意见》提出，到2020年，实现森林、草原、湿地、荒漠、海洋、水流、耕地等重点领域和禁止开发区域、重点生态功能区等重要区域生态保护补偿全覆盖，补偿水平与经济社会发展状况相适应，跨地区、跨流域补偿试点示范取得明显进展，多元化补偿机制初步建立，基本建立符合我国国情的生态保护补偿制度体系，促进形成绿色生产方式和生活方式。

纵观生态补偿机制的建立，资金来源仍是急需面对的问题，现有生态保护补偿资金主要依靠中央财政转移支付，渠道比较单一。对此，《意见》提出从三个方面筹措资金，加大保护补偿力度。在纵向方面，中央和地方财政要逐步增加对重点生态功能区的转移支付。中央和地方预算内投资对重点生态功能区内的基础设施和基本公共服务设施建设予以倾斜。在横向方面，鼓励受益地区与保护生态地区、流域下游与上游通过资金补偿、对口协作、产业转移、人才培训、共建园区等方式建立横向补偿关系。在市场方面，发挥市场机制促进生态保护的积极作用，使保护者通过生态产品的交易获得收益，建立用水权、排污权、碳排放权初始分配制度，探索建立水权、排污权、碳排放权交易制度。建立统一的绿色产品标准、认证、标识等体系，完善落实对绿色产品的财税金融支持和政府采购等政策。

综合分析来看，生态保护补偿的支付主体是生态受益者，以及代表受益者的各级人民政府。因此，要将生态保护补偿列入各级政府预算，切实履行支付义务，确保补偿资金及时足额发放。完善生态保护成效与资金分配挂钩的激励约束机制。加强对生态保护补偿资金使用和权责落实的监督管理。