构建：节约集约用地新机制 助力：县域转型升级新发展

　　星沙时报/星沙新闻网10月16日讯(记者 周佳艺 通讯员 何颖 )土地是万物之母，自古以来，土地是百姓生存之本。随着工业化、城市化的不断推进，建设用地需求日益增加，土地供需矛盾日益突出，寸土之地成为了人们必惜之地。在“两型社会”建设中，面对土地资源紧缺的现实制约，长沙县积极参与国土资源节约集约模范县创建活动，探索出独特的节约集约用地模式。

　　长沙县自古为“三湘首善”，位于湖南省东北部，处于长株潭“两型社会”综合配套改革试验区的核心地带。从“南工北农”到功能分区，科学规划土地利用，推进节约集约用地，优先生态创新土地整治模式，依法推进征地拆迁和拆违，提高国土信息化。

　　近年来，长沙县相继获得“全国文明县城” 、“国家园林城市”、“国家卫生县城”、“中国最具幸福感城市”等荣誉称号。“既要金山银山，也要绿水青山”的长沙县更具有中西部唯一的县域经济十强县和全省唯一的国家生态县两块金字招牌。

　　举措篇

　　农民集中居住“省出”土地

　　推行农村居民集中居住是农村实现科学发展的主要体现，能够节省大量土地资源，便于土地整治和农田规程化、机械化耕作。也有利改善农村基础公共设施，便于管理，提高农村精神文明水平。

　　镜头一 开慧镇“板仓小镇”项目

　　“和从前相比，现在的居住环境好多了，还可以靠出租门面获得收入，我们真正过上了集镇生活。”45岁的李建华是长沙县开慧镇葛家山村村民，原本开了一个养殖场，因为生猪禁养，他主动关闭了养殖场。得知有了集中居住的政策后，他用家里的宅基地与居住点的房屋进行了置换，得到了一幢2缝3层的小洋楼。“原来的家离集镇比较远，环境也不好，现在住到集中居住点，生活更方便了。”

　　2012年，李建林搬进新家，他对生活也有了新的规划。在他家的1楼，大厅装修刚刚完成，崭新的圆桌和木椅摆放在一旁。“1楼和2楼我预备用来开饭店，16号就能开业。”李建林热情地领着记者上楼参观。在2楼，李建林整理出了4间包厢，而装饰一新的3楼则用来居住。他告诉记者，不少村民把1楼的门面租给其他人，“有的家庭一年的租金可达13000多元，收入大大增加。”

　　长沙县在尊重农民意愿、保障农民权益的基础上，按照统一规划布局、统一调配权属、统一基础设施、统一分摊成本、统一供地联建的“五统一”原则，启动开慧镇“板仓小镇”项目，自2012年7月以来，开慧镇葛家山村樟树组的21户村民已陆续搬进新家，成为第一批入住板仓小镇农民集中居住点的村民。村民原宅基地占地31.5亩，实行集中居住后占地6.4亩，节约农村建设用地25.1亩。

　　镜头二 果园镇“浔龙河”项目

　　10月2日上午，村民代表黄建国从村主任手中接过新房钥匙，在舞狮队、腰鼓队的带领下，来到自己的新房前。三层的别墅小楼，一楼是一个70平方米的商铺，二三楼是自家住房，有140平方米，各三室两厅两卫，有车库、有院子，旁边还有个菜园。今年能和黄建国一样搬进新居的，还有双河村的其他第一批79户拆迁村民。明年还有400户村民将陆续搬进来。

　　果园镇“浔龙河”项目位于长沙县腹地果园镇双河村，是湖南省新农村建设领域惟一的省重点建设项目，是长沙县城乡一体化建设的试点项目。项目以农业产业为龙头，打造集一、二、三产业价值有机融合的田园式生态休闲小镇，形成“3基3主导”复合型多元化产业结构，双河村共有农户538户，实有宅基地面积400多亩，通过实施农民集中居住新建农民安置区用地134亩，节约建设用地300多亩，2015年第一批百姓入住新居。

　　 镜头三 白沙镇高山移民项目

　　“现在大家都住在一起，和和睦睦，很开心，环境也好了，比在山上舒服多了。”2013年年底，白沙镇桃源村村民林汉祥一家子和全村四百多人一起从山顶上搬了下来，住进了位于该镇报母村和锡福村交界处的桃源新村。如今，兴云山上已无人居住，山里环境也慢慢恢复了，林汉祥家的蜜蜂也越长越好，规模也越来越大，去年，他在新村成立了蜂蜜专业合作社，加之新家交通便利，与外界联系紧密，合作社的知名度很快就提高了，如今他家产蜂蜜供不应求，一年就可赚40多万元。

　　白沙镇桃源村偏于兴云山团结水库一隅，三面环山，地理位置偏僻，且只有一条进出道路，交通极为不便。人口居住分散，教育、医疗资源匮乏，缺少与外界的沟通和交往，生存环境极为恶劣。为此，2011年，该村启动生态扶贫移民工程，2013年，白沙镇桃源村已成功完成生态扶贫移民，全村共3个村民小组、132户、412人已全部落实住处并迁出桃源村。

　　2011年长沙县制定《长沙县生态扶贫移民工作实施意见(试行)》，将白沙镇桃源村作为试点。桃源村偏于团结水库一隅，三面环山，地理位置偏僻，自然条件恶劣，全村总人口412人，山林面积7800亩，可用耕地仅42亩，村级集体经济薄弱，通过生态扶贫移民安置区征地160.44亩，按40平方米/人进行分配，在移民点集中划地建房。与原来分散居住的模式相比，不仅大大节约了建设用地，整合零散宅基地，而且保护了生态环境、增强了居民幸福指数、改善了贫困地区民生。

　　记者点评：长沙县通过多元化、多渠道引导农民集中居住，极大地改善了农民居住条件，统筹了城乡发展，整合了零散宅基地，提高节约集约用地水平。把农民安置纳入城市规划，改变“一户一宅”的粗放用地方式和“从天到地”的居住传统，集约利用生活安置用地，节约出来的大量土地用来开发建设，解决了生产经营问题。

　　 积极创建国家生态县

　　 2008年

　　长沙县委县政府提出了5年内创建“国家生态县”的战略目标，下发了《长沙县人民政府办公室关于印发，<长沙县创建全国生态县实施方案>的通知》(长县政办发2009[35]号)，组织开展生态县创建工作。

　　2010年

　　长沙县用于环境保护和生态建设的投入达4.5亿元，实施了25个环保项目。在全省率先实现中心集镇污水处理设施全覆盖、农村生活垃圾处置全覆盖、畜禽养殖总量控制等“六个率先”。

　　2013年

　　长沙县顺利通过了国家生态县建设工作技术评估组的技术评估和核查，成为全省首个通过国家生态县创建技术评估的县(区)。长沙县以创建“国家生态县”为抓手，划定生态红线，全方位、多角度、高标准地做好生态建设。

　　 工业项目“用活”土地

　　长沙县在工业用地方面不断创新节地模式，通过建立多层厂房，提高建筑容积率；“腾龙换鸟”，盘活园区内停建、停产企业的闲置土地和厂房，解决一些前景看好的项目落地所需的土地问题，促进工业经济高效集约发展。

　　中部智谷位于长沙经济技术开发区核心产业圈，项目占地168.8亩，建设规模近32万平米，容积率3.16，由6栋德式精工智能厂房、两栋高级公寓、两栋服务外包大楼以及两栋国际化科技孵化中心组成，是长沙经济技术开发区首席培育新型产业孵化创业基地，长沙县“十二五”规划重大项目”。

　　经初步测算，厂房区每平米土地第一年产值高达2.4万元，每平米土地首期投资强度达1.26万元，远远高出一般购地自建厂房企业产能和税收贡献，大大提高了土地利用率。同时长沙县出台了相关财税鼓励政策，鼓励有条件的企业建设多层、标准厂房，少占土地。目前长沙县友文槟榔厂、旺星置业有限公司、蓝色置业有限公司等企业共建成多层厂房面积约21万平方米，在建多层厂房面积约6万平方米，使多层厂房节地模式得到大力推广。

　　 镜头二 工业用地“腾笼换鸟”

　　长沙县经济技术开发区建园较早，部分较早入园的企业存在投资强度不高、产出效益不佳的情况。例如LG飞利浦曙光公司因市场因素退出后，厂房变为闲置土地，为加大土地节约集约用地程度，园区积极引进湖南蓝思科技公司租赁LG飞利浦曙光公司厂房进行生产，积极盘活闲置土地24.28公顷，盘活闲置厂房30万平方米，可实现工业产值70亿元，产出强度将达到2.33亿元/公顷，实现了土地资产的可持续利用，有效利用了发展空间。

　　记者点评：随着国家产业结构的调整，精密机械、精密仪表、电子工业、轻工业、国防工业的迅速发展，工业用地日趋紧张,从七十年代中期开始,多层厂房迅速发展起来。秉承“两型”理念，长沙县采取建设多层厂房和引进能在多层标准厂房生产的工业项目，在有限的土地上作出了无限增长的科学尝试。

　　 土地综合整治“增加”土地

　　土地综合整治是节约集约利用土地的有效途径。长沙县根据上级相关文件精神，加强耕地质量建设，全力推进生态土地整治、耕作层表土剥离等土地综合整治工作，整理零散用地，统一用地布局，提高土地利用效率。

　　在乡村，对于农民来说，田地是效益；而对于生物来说，田地是家园。在长沙县金井镇涧山村，人和生物的不同需求之间却并不发生矛盾。从2013年3月开始，金井镇开始了耕地生态保护型土地整治项目试点，4160亩的土地上建起了生态田间道路、湿地保留与农田渍水净化系统、生态护堤、生态沟渠、山塘一条龙的生态设施。

　　在涧山村的小河边上，卡扣式、框格式的生态护堤取代了浆砌石冰冷冷的面孔，堤上是一排排巴掌大的圆形“生态孔”，这些“生态孔”不仅减少了投资，孔里还可以生长小草小花，稳固水土，形成漂亮的风景线。而节省材料的渠壁是由一个又一个圆孔砖或者菱形孔砖铺设，水草等水生植物，青蛙、鱼虾等小型动物在孔内栖息通行，为田间的动植物开辟了一条生命线。渠内还设有专门的横向生态带，并在大的排水沟边坡和底板预留生态孔，将封闭的水渠和田间打通，给鳝鱼、泥鳅等生物留下生存空间。在渠道旁，还设置了供青蛙进出的小斜坡，当地的农民都笑称这些沟渠为“青蛙客栈”。

　　“好比人养花，必须在花盆地下留出一个孔，这些沟渠的构造原理也在于此，这些圆孔让这些生物通行，让一些植物生长，也让田地里农作物充分呼吸，水流慢慢渗透，最大程度地保护了生态平衡。”湖南农业大学关欣教授是项目的参与者，他介绍，项目中的生态净化池还可通过沉淀、植物(如芦苇、石菖蒲)净化吸收，降低农田渍水中的氨、氮、磷的含量，降解农药等其他有毒物质残留。

　　该项目是全省第一个将土地整治与生态保护相结合的创新示范项目。与传统土地整治项目相比，该项目增加了表土剥离与回填、生态沟渠、生态田间道路、生态净化系统、生态景观等内容。整治重点是将金井河及沿线通视条件好、集中连片的区域，打造成旱涝保收、生态优质的高标准农田。

　 　镜头二 给土地做“植皮手术”

　　耕地是农业生产的物质基础，耕作层作为耕地最精华的部分，其重要性不言而喻。2013年，上海大众项目一期工程在长沙县正式开建，项目建设主体位于干杉镇，而在这个湖南历史上最大的实业投资项目背后，长沙县干杉镇石弓湾村耕作层土壤剥离利用项目也在悄然开展，该项目也是湖南省开展建设占用耕地耕作层土壤剥离利用试点之一。

　　“以往一些项目建设忽略了对征地土壤的保护，被挖出的耕作层土壤未得到有效利用甚至废弃，导致肥沃的土壤白白流失，现在实行耕作层土壤剥离利用，就可以‘变废为宝’。”长沙县国土局土地整理中心负责人介绍。长沙县干杉镇石弓湾村耕作层土壤剥离利用项目建设始于2013年11月，2014年竣工，总投资达170余万元，建设规模达10.7公顷，新增耕地9.02公顷。

　　“简单来说，耕作层土壤剥离利用就是将肥力较好的土壤剥离出来，覆盖在新开辟的或者肥力不够好的耕地上，就像是给耕地做了‘植皮手术’。”该负责人介绍。

　　项目分为剥离区与回填区两个部分，剥离区是上海大众项目建设所占用的耕地项目区，回填区则是干杉镇石弓湾村的部分荒地。项目选址原因，首先是因为剥离区离回填区较近，便于运输，且剥离区的优质耕作层资源充足；其次，剥离区“原汁原味”地保留了耕作层，土质厚，土壤质地好；此外，剥离区与回填区的自然条件与生态环境类似，更容易发挥效力，提升耕地的地力肥力。

　　记者点评：从白鹭蹁跹的倩影，到“青蛙宾馆”的细致，再到沃土重生的神奇，长沙县土地整治给人留下极深的印象。长沙县适应生态文明建设的新形势、新要求和新目标，就要主动转变农村土地整治思路，树立生态保护和绿色发展理念，创新有自身特色的农村土地整治的方式方法和技术，为推进农村经济社会可持续发展探索出一条新路径。

　　集中安置“生地”

　　长沙县坚持“以人为本，堵疏结合，杜绝零星，集约成片”的理念，打破传统安置模式，采取货币安置等手段，大力推广新型多元化安置模式。

　 　镜头一 丁家岭高层安置模式

　　丁家安置区位于原星沙镇丁家村，2009年，经长沙县政府引导、安置户自愿、村委会组织实施，在安置户住房建筑面积不减少的情况下，向高空发展，安置人口2441人，用地面积173亩；将节约的36亩土地用于生产安置，保障了安置户的长远生计。目前，长沙县的龙塘等安置区相继采用该模式，做到了更大程度地节约集约用地。

　　 镜头二 黄兴、黄花等地的货币安置模式

　　黄兴镇需安置人口3520人，用地面积41亩，容积率3.5。在农户安置户自愿的前提下，通过建设“货币安置”保障房安置。与传统安置标准(80平方米/人)相比，节约用地约25公顷。实现了由“划地安置”向“货币安置”的转变，节约了土地资源。

　　记者点评：城镇建设规模迅速扩张，农民集中安置已成为推进城市化建设及优化利用土地资源的重要举措。创新安置模式，不仅给安置户带来实惠，更为城市建设锦上添花。

　 　生态创新“绿地”

　　生态创新“绿地”模式旨在将节约集约利用土地资源和环境保护相结合，在集中用地的同时治理环境污染、恢复生态绿地、保护生态环境，是一条新型的、开创性的土地利用模式。

　　 镜头一 “松雅湖”生态宜居项目

　　松雅湖生态宜居新城开发建设是长沙县大型的基础设施项目，规划面积16.97平方公里，建成后可实现公园面积9400亩，其中水面6000亩。建设内容由松雅湖生态公园和松雅新都市2部分组成，整个松雅湖片区将规划建设为“一心、五轴、八组团”，即以松雅湖为中心，由湖心散发出五个生态景观轴，构建出八个城市功能组团。

　　长永高速(星沙段)下穿城市改造项目利用“盖板”的设想对该路段实施综合性改造。项目西起长永高速公路牛角冲互通东侧，东至东一桥，全长1660米，总投资估算约4亿元。通过改造，一是缓解了交通“瓶颈”，实现人车分流；二是整合了被高速公路划分的城市道路，项目建成后相当于长永高速两厢城市道路之间新建了一个“街心花园”，极大提升了城市品质。同时，减轻了车辆对周边环境的污染，给周边居民提供休闲文化场所。

　　 镜头三 黄兴地铁车辆段上盖物业项目

　　黄兴地铁车辆段项目位于黄兴镇光达村、太平村，总用地面积34.8公顷，为充分利用地上、地下空间的开发，长沙县拟将位于劳动路与金桂路交会处东南角土地102.3亩用于车辆段上盖物业项目，在盖板以上建设地铁培训中心、公租房及限价商品房项目，总建筑面积约12.6万平方米。项目的建设，在一定程度上缓解了地铁员工住房矛盾，减轻了年轻人的压力，同时充分利用了地下、地上空间，向节约集约利用土地的空间思维触角延伸。

　　 镜头四 低效矿山退出“还地”模式

　　低效矿山退出机制是实现矿产资源高效化、集约化经营的重要手段，是做大做强矿业这一传统支柱产业的有效途径。长沙县白沙镇白石岭钨矿矿区约1平方公里，因滥采滥挖、导致钨矿低效开采、地质环境受到严重破坏。长沙县政府严格按照相关文件规定，对低效开采、破坏环境的矿山采取退出机制，强制关闭白沙镇白石岭钨矿，县财政投入资金10万元复垦并制定水土保持和森林植被恢复治理方案，已全部复垦复绿。2013年至今，长沙县关闭低效利用的矿山企业共49家，促进了长沙县矿业经济的绿色可持续发展。

　　记者点评：水在城中，城在林中，房在绿中。青山绿水与金山银山同聚这就是有山有水的长沙县，也是其未来的成长方向。

　　长沙县创新多种绿地方式，保护了生态资源，也多方位为百姓打造宜居城市，走出了一条可持续发展道路。

　　制度篇

　　规划管理促进节约集约用地

　　长沙县坚持科学规划促进节约集约用地的原则，切实落实节约集约用地的目标。在产业规划上，坚持“南工北农”的发展战略，将县城及南部城郊镇定位在发展工业和城市服务业上，以长沙市经济技术开发区为龙头，重点发展先进制造业和现代服务业；将县域北部镇定位在生态型农业上，以现代农业示范区为载体，重点发展生态农业和休闲农业。在土地利用总体规划编制过程中，按照上述产业定位，划定土地利用功能区和用途管制区，通过用途管制强化建设用地总量管理，通过建设用地年度计划管理，盘活存量建设用地，挖掘建设用地潜力，实现了让有限的土地资源创造出更大更好效益的目标。

　　数字点击：2014年长沙县建设用地总规模为34652.3公顷，地均产出强度为317.34万元/公顷，比2013年地均产出强度提高了11.58%，大大提高了土地产出效益。

　　制度建设保障节约集约用地

　　a.建立项目准入和用地供应制度

　　《长沙县招商引资项目操作规程》：严格设立并执行项目准入和用地供应制度，变“招商引资”为“招商选资”。招商项目用地需经招商引资领导小组前置初审、项目建设领导小组审查、用地预审、土地审批、土地供应会审会、县政府常务会、土地批后监管等多个审查监督环节。不仅提高了项目准入和用地供应的门槛，而且保障了项目的真实、合理和有效，杜绝了土地资源的浪费。

　　b.制定工业地产建设管理实施意见

　　《长沙县工业地产建设管理实施意见(暂行)》：用地面积小于200亩、总建筑面积小于30万平方米的工业地产项目原则上不单独供地；单独供地项目容积率控制在2.0~7.0之间，建设密度不低于35%，绿地率不高于15%，标准厂房单体面积不少于5000平方米。按照上述要求发展和管理工业地产，以达到节约集约利用土地的目的。

　　c.建立生态补偿机制

　　《长沙县建立生态补偿机制办法》：明确规定项目用地在挂牌成交或划拨土地在办理结算时提取6万元/亩生态补偿资金，划入财政专户，专款用于生态环境建设。通过生态补偿机制的建立，为促进节约集约用地和生态文明建设提供了制度保障。

　 　日常工作落实节约集约用地

　　a.严格保护耕地，确保占补平衡

　　长沙县全面落实国家最严格的耕地和基本农田保护政策，积极开展永久基本农田划定工作，编制县、镇(街道)、村三级基本农田保护专题，共发放基本农田保护责任卡约15万余份，设立基本农田保护标志牌约243块、界桩213块，建立了基本农田数据库，强化县域内基本农田保护工作。狠抓耕地占补平衡。

　　数字点击：2014年建设占用耕地470.07公顷，在耕地后备资源严重不足的情况下，通过异地和本县内补充相结合的方式补充耕地470.07公顷，实现了耕地占补平衡。

　　b.规范土地市场，优化资源配置

　　长沙县作为“全国土地网上招拍挂试点县”，严格按照市场化配置资源的要求，制定《长沙县土地市场招拍挂交易国有土地使用权底价确定办法》，严格编制和实施国有建设用地供应计划，规范土地市场。

　　数字点击：2010-2014年，长沙县批次供地总量为2850.95公顷，实际供地总量为1963.63公顷，土地供应率为68.88%，比国土资发〔2014〕119号文件规定的“近五年平均供地率达60%”高8.88个百分点。

　　c.严格控制增量，高效利用存量

　　为落实最严格的节约集约制度和土地管理制度，长沙县切实加强土地批后监管，促进依法依规和节约集约用地。

　　数字点击：2014年长沙县共查处北汽福田汽车股份有限公司等15宗闲置土地，总面积为95.47公顷，收回土地53.08公顷。同时，积极加大存量土地供应，2014年供应存量土地63.87公顷，存量土地供应率达到5.5%。

　　d.强化执法监察，严格依法用地

　　长沙县建立了由县国土资源局牵头，多部门联合执法的体系，下发了《长沙县2014年度土地矿产卫片执法监督检查工作方案》，严查全县土地和矿产资源的利用情况，及时掌握土地利用和耕地保护情况，严厉打击违法用地及违法占用耕地的行为。

　　数字点击：2014年共查处土地(含卫片)违法行为77宗，涉及面积27.46公顷，总罚没款299.34万元。2014年被评为“2013年度卫片执法检查工作先进单位”、“2013年度闲置土地清理工作先进单位”。

　　e、加强矿政管理，提高矿产经济

　　规范矿业权市场建设，严格矿产资源开发利用秩序。长沙县建立了由矿产资源管理部门牵头，多部门参与的矿山企业联合审批制度，用于规范矿业权的申请许可、延续、变更、转让、年检等行政审批行为，通过严格审批、层层把关，保障了矿产资源的有效开发利用，健全了打击非法采矿的长效机制，对非法采矿当事人做到执法必严、违法必究，有效遏制非法开采矿产资源的行为。2014年，长沙县域内无超深越界及非法开采行为，矿产资源开采井然有序。

　　f、低效用地再开发，提高集约水平

　　长沙县国土资源局制定了《长沙县城镇低效用地再开发工作实施方案》，旨在盘活存量建设用地，挖掘城镇建设用地潜力，全面推进土地节约集约利用。2015年长沙县积极组织开展城镇低效用地调查、确权登记、数据库建设、再开发专项规划和年度实施计划编制及相关配套政策措施的制定等工作。积极强化规划实施管理，严格执行规划确定的功能、规模、布局、空间管制，合理开发地下空间资源，提高土地综合利用率，促进土地集约节约利用。

　 　探索篇

　　推进“三线划定”和“多规合一”。根据国家发改委、国土资源部等四部委《关于开展市县“多规合一”试点的通知》(发改规划[2014]1971号)及《中共长沙市委长沙市人民政府关于进一步加强生态环境保护工作的意见》(长发[2014]21号)文件精神，以长沙县土地利用总体规划图为“底盘”，将长沙县“十三五”规划、各镇城镇规划、交通规划、水利规划、旅游规划等空间规划落实在土地利用总体规划图(“底盘”)上，划定“城市开发边界线”、“生态红线”、“永久基本农田线”，推进“三线划定”，实现“多规合一”，为实现“一张图”管理奠定基础。

　　探索建设用地流量管理办法和机制。长沙县人民政府积极召开土地供应、地价核定等联席会议，制定《长沙县2014年国有建设用地供应计划》以及建设用地供后监管的相关政策，通过土地利用总体规划宏观调控建设用地流量，在一定程度上有利于建设用地的合理配置，促进经济的协调发展。

　　严控地方债务风险。为加强地方政府性债务管理，促进国民经济持续健康发展，长沙县人民政府转发了《关于加强地方政府性债务管理的意见》和《湖南省政府性债务管理实施细则》，并下发了《严控地方债务风险工作方案》，积极探索债务相关管理机制，切实防范化解财政金融风险，促进国民经济持续健康发展。

　　落实节地制度，巩固节地成效。长沙县将继续严格执行园区项目准入制度与闲置和低效用地清理处置制度，狠抓落实节约集约用地评价考核体系，做到令行禁止，使土地资源管理更加规范，土地利用效率更加明显，节约集约土地的效果更加突出。