湖南舜皇山国家级自然保护区建设管理存在的问题与对策

湖南舜皇山国家级自然保护区始建于1982年，由湖南省人民政府批准设立，总面积21719.8 公顷， 2009年，经国务院批准正式晋升为国家级自然保护区。是一个以保护南岭山地中部亚热带常绿阔叶林生态系统及其区内栖息的生物物种为主要保护对象的森林生态类型自然保护区。湖南舜皇山自然保护区植物类已查明的维管束植物共有183科793属2233种。其中有国家Ⅰ级保护的银杉、资源冷杉、伯乐树、南方红豆杉、红豆杉、银杏6种，国家Ⅱ级保护的21种；脊椎动物有29目85科227种，其中：有国家Ⅰ级保护野生动物云豹、林麝、白颈长尾雉、黄腹角雉4种；国家Ⅱ级保护野生动物24种，另外保护区已查明的昆虫类有15目88科579属815种，大型真菌类有203种，是一个名符其实的天然生物基因库,更是经济社会可持续发展的基础。

一、保护管理现状

1、建立了较为规范的管理体系

湖南舜皇山国家级自然保护区建立了规范的三级管理体系，即保护区管理局——保护管理站——护林点，实行三级保护管理；自然保护区内治安由森林公安派出所负责，并与周边各乡（镇）实行有效联防。

2、加强保护设施建设

为了加强保护，完善管理，湖南舜皇山国家级自然保护区严格按照国家批复的“保护区总体规划”，及时有效地启动了保护区一期基础设施建设工程，一期工程有望在2016年中期全面完成。到时保护区保护设施及设备将相对完善，保护管理工作将更加规范。

3、 加大宣传力度，实行社区共管

为了提高公众的自然保护意识和公众的参与意识，自然保护区内在紫花坪、张家坪、漆家岭、转车坪、大云庵、白洋界、汪家田等护林点和通往各周边村组的人行道边制作永久性水泥宣传碑3块，宣传木牌36块；近两年来自然保护区书写宣传标语2000余幅，出动宣传车16车次,印刷自然保护区手册100余份，分发给自然保护区周边农户。自然保护区把一些环境保护意识高、热爱保护工作的行政村干部和村民，吸纳他们共同参与自然保护区的管理工作。根据邵阳、永州两市《关于实现团结治边，共求发展的工作方案》要求，自然保护区与周边县（市）、乡（镇）、村组进行护林联防，建立健全领导互访制度和边界联系制度，每年在重点防火期内安排两次以上的联防与互访活动，以增强边界联防意识，确保森林资源的安全与完整。由于联防工作做得比较扎实，实现了自建自然保护区30多年来零火警火灾、零发案率的优异成绩。

4、科研与监测

自然保护区自成立以来，除积极开展资源调查和野生动植物的考察外，同时开展了一系列科研活动，先后有中科院植物研究所、中国林科院、中南林业科技大学、新宁县林科所等科研院所开展了多次专题科学考察，澳大利亚、芬兰、美国、匈牙利、荷兰等国外专家也开展了科学考察和科学研究。2005年至2006年，以国家林业局中南林业调查规划设计院科技人员为主，中国科学院广州地球化学所、中国科学院北京植物研究所、中南林业科技大学、湖南师范大学、新宁县林业科学研究所、新宁县林业局、舜皇山自然保护区管理所、紫云林场、万峰林场、金子岭林场、紫云山万峰山自然保护区管理所等12个单位共40余位专家组成综合科学考察队，针对地质地貌、水文、土壤气候、植物、野生脊椎动物、大型真菌、昆虫、社会经济、生态旅游资源等15个专题项目进行了多学科考察，编制完成了《湖南舜皇山自然保护区综合科学考察报告》。

保护区科研机构是宣教科，因受经费短缺的限制，科研设施和设备严重短缺，只能进行一些简单的科研基础工作，严重制约了保护区科研工作的发展。

5、宣传教育和培训

保护区自建立以来一直高度重视生态文明宣教工作，30多年来培养了大批热爱大自然、关注生态保护的社会公众，仅保护区为中科院植物研究所标本馆采集国际学术交流植物标本就达2670号45198份，被广泛交流到世界各国。同时在全国各类科普杂志上发表了《舜皇山的华南五针松》、《舜皇山奇特的花海》等20余篇科普文章，保护区社会美誉度、知名度和影响力逐年增加。为有效开展生态文明教育活动，保护区每年在“爱鸟周”、“野生动物保护月”、“森林防火期”、“世界环境日”、“植树节”等重点时段，紧紧围绕自然保护事业，采用悬挂横幅，出动宣传车，张贴标语，发放宣传单，设立宣传牌，利用电视现场报道采访、网络、中小学夏令营、义务植树、林农培训活动等多种形式，开展生态文明教育活动。

保护区管理局成立以来，始终把提高干部职工队伍的整体素质作为一项重要工作长抓不懈，主要通过定期组织全局干部职工和基层站所护林员举办森林防火及护林员资源管护培训班，派遣业务骨干参加上级组织的如自然保护区和森林公园网站群建设、自然保护区标准化建设以及自然保护区巡护监测等各类专项培训，进一步提高干部职工的思想理论水平和业务技能，提高森林管护队伍整体素质，增强各站所森林火灾应急处置能力和资源管护能力。

二、保护区建设管理存在问题

(1)保护区的投入远远不能满足事业发展的需要,基础设施不全,保护能力不足.

保护区的建设是一个以生态和社会效益为主的事业,属社会公益型事业,需要积极多方开辟资金来源.但由于国家经济能力有限,非政府组织和团体的作用微弱,社会捐助渠道不发育,自然保护区最基本的投人得不到保证.保护区的事业经费无法按“国办发[2010]63号”文件得到落实,地方财政无力保障,建设经费更是没有着落。湖南舜皇山国家级保护区是一个以国有土地为主体的国家级自然保护区，其中国有土地总面积14306.7公顷，集体土地面积7413.1公顷占34.1%。历年来，保护区保护管理实行与林场“两块牌子一套人马”的管理模式，在目前上级财政暂没有下拨专项保护资金的情况，多年来都是由林场经济来支持保护区保护管理事业，但保护区所在的各个林场都是依靠卖木材来维持生计的，经济收入来源单一，采伐指标逐年减少，各项开支加大，造成林场入不敷出，勉强维持运转，各林场都已拿不出资金来开展自然保护区的保护工作。导致自然保护区难以真正发挥自然保护区的职能。

(2)缺乏社区参与自然保护区管理的机制,导致保护与利用的矛盾加剧.

湖南舜皇山自然保护区土地总面积21719.8hm2，其中国有面积14306.7 hm2，占65.9%，集体所有面积7413.1hm2， 占34.1%。自然保护区内仍居住2790名散居居民，祖祖辈辈“靠山吃山，靠水吃水”，森林是其赖以生存的生产与生活资料。保护区内林地区划入保护区后，尽管全部区划为国家生态公益林，并进行了生态补偿，但补助的标准过低，补偿金额难以解决林农生计问题。现有的法律对保护区实行实行严格保护，区内资源“一草一木”都不能动，“一刀切”“孤岛式”的管理。同时社区参与机制落后，对保护区内原住居民的扶持发展手段严重滞后，使社区群众基本的生产生活受到严重影响，森林不能发挥正常的经济效益，导致保护区内资源利用与保护矛盾突出。

(3)管理体制不顺,政出多门,多头管理.

按照《自然保护区条例》第八条规定了国家对自然保护区实行综合管理与分部门管理相结合的管理体制。保护区有相应的主管部门，而保护区内不同的资源，又有相应的主管部门，这些主管部门可能会与保护区的主管部门不同。导制在资源保护管理方面存在着职责不清、交叉重叠的问题，目前我国还没有明确的法律和机制保证有效地协调这些矛盾，必将导致保护区管理问题。

(4)管理机构设置不合理,管理人员能力不足.

目前,湖南省舜皇山国家级自然保护区属于事业单位,  管理职能却涉及行政,事业和经营等诸多方面, 早在1984年，紫云山、万峰山成立省级自然保护区时，省里已经下文：紫云山、万峰山省级自然保护区为全额拨款的事业单位。而且，每个省级自然保护区都核定了工作人员编制。现在升格为国家级自然保护区了，县委、县政府反而撤销了原自然保护区管理所为全额拨款事业单位的性质，把林场编制和保护区管理站的编制合二为一，定为差额，这在一定程度上降低了保护区的地位，不得不把大部分精力放在经营方面,不仅弱化了保护管理职能,失去了监督执法的合理性,而且加剧了与社区之间的矛盾，难以正确履行管理职能。。

三、对策或建议

1、理顺管理体制。

尽快理顺各林场及相关集体林的管理体制问题，将各自然保护区管理站纳入全额拨款事业单位，根据实际工作的需要进行核编，只有解决了管理体制问题，和保障了人员经费，自然保护区的各项工作才能顺利得以开展，保护工作才能落到实处。

2、加强基础设施建设，建设先进的资源保护管理网络。

根据《总体规划》的建设要求和保护区资源保护的需要，在配合保护区其它基础设施建设的基础上，按要求配备各级管护人员，建设完备的资源管护网络，对保护区进行全面的保护管理。

3、开展社区共管、促进人与自然和谐发展

保护区内36.1%的林地为集体林地，原区划过程中与集体所签订的“管护协议”，在集体林权制度改革后，必须要进一步明晰，重新完备，这是一个异常繁杂的长期工作，也是保护区资源保护管理的重要基础工作。要切实解决好这一难题，必须要有一个“责、权、利”共管摸式，推行参与性资源管理，指导社区进行产业结构调整，同时积极争取生态富民项目，通过项目稳步提高社区居民收入，提高社区参与自然保护的积极性。缓解社区对资源保护的压力，促进生物多样性保护和社区经济可持续发展。

4、建立部门协调机制

保护区管理部门和机构繁多，部门之间冲突和隔离自然就会客观存在，就保护区管理局而言，由于种种管理能力的不足，导致其在监督执法过程中，威性受到挑战，自然而然就会出现其他部门不与合作或配合的现象。因此针对多头部门管理和执法的情况，急需建立灵活的部门协调机制，成立综合执法队伍，实行统一管理，统一执法。