《人民法院报》：深化“繁简分流”改革 破解“案多人少”矛盾
08.06.2016 22:46
本文来源: 法院网
新一轮司法改革已经进入攻坚阶段，如何坚持问题导向，深化“繁简分流”改革、破解“案多人少”矛盾，值得深入研究。今年4月，我到湖南省长沙县人民法院，通过听取汇报，实地考察，与湖南省三级法院代表、长沙县党政领导座谈，就这方面问题进行了调研。
一、长沙县法院破解“案多人少”矛盾的主要做法
重视调查研究是我们党的重要传家宝。毛泽东同志曾经指出“不做调查就没有发言权”“不做正确的调查同样没有发言权”，强调做“详细的科学的实际调查”，要“下马看花，过细看花，分析一朵‘花’，解剖一个‘麻雀’”。习近平总书记也指出，“调查研究是谋事之基、成事之道。没有调查，就没有发言权，更没有决策权”。作为基层法院，长沙县法院所在的区域位置、案件数量及审判人员结构都具有典型性和代表性。我对长沙县法院通过司法改革来破解“案多人少”矛盾的情况进行了“解剖麻雀式”的深入调查。
近三年来，长沙县法院的收案数持续飙升，办案法官人数减少，“案多人少”矛盾突出。（见图表）
为了破解“案多人少”的现实矛盾，从2013年开始，长沙县法院发挥基层首创精神，在现有人财物资源下，通过创新审判管理理念、优化诉讼程序、整合优质资源的方式向改革要“生产力”，审判质效大大提高，实现了当事人和社会公众满意、法官满意的“双满意”效果。
（一）重点推行“三分式”审理模式改革
一是繁简分流。首先，成立道路交通事故矛盾纠纷调处中心、医疗纠纷调解中心、征地拆迁矛盾调处中心、劳动人事矛盾调处中心、物业矛盾纠纷调解中心和社会矛盾纠纷调处中心六个矛盾调解中心。其次，建立“速裁”便捷通道，在立案庭内设“速裁组”，在交警队办公场所内设交通事故巡回法庭。再次，将有无法律问题作为区分简单案件和复杂案件的重要标准，巧用活用简易程序快速审理简单案件，精用慎用普通程序细致审理复杂案件。繁简分流后，仅约20%的复杂案件进入普通程序审理。
二是事实分流。在庭前准备阶段，由法官助理主持庭前会议，甄别各方当事人诉辩主张，对各方陈述一致，或均认可、没有异议的事实，固定为无争议事实，无须再进行举证质证；对各方当事人陈述不一致，或一方主张另一方不予认可的事实，归纳为有争议事实。将无争议事实的审查从审理中分流出来，将有争议的事实析分出来成为审理重点。
三是争点分流。法官助理在庭前会议阶段固定了有争议事实后，围绕有争议的事实组织各方当事人就涉及的证据进行举证、质证，然后按照法律关系的构成要件，将确定的有争议事实分流为若干争议焦点。法官庭审紧紧围绕争议焦点进行法庭调查并组织当事人有针对性地发表辩论意见。
（二）系统推进综合配套性改革
一是进行裁判文书改革。创设速裁式裁判文书和分论式裁判文书。分论式裁判文书在充分查明案件事实的基础上，准确把握案件争议焦点，对无争议事实直接确认、对有争议事实详述认定依据，普通程序案件还特别开辟“判决的理由与结果”释法说理。
二是创新庭前会议制度。除公告送达以外的所有民事案件，均须通知当事人召开庭前会议。将庭审中的权利义务告知、回避申请等程序性工作前置，明确诉辩意见，固定当事人无争议事实，并围绕当事人有争议的事实组织举证和质证，最后归纳案件争议焦点。为配合庭前会议制度，重新设计整理了庭前会议笔录、庭前会议工作进程管理表、庭审笔录。
三是推行法官助理制度。在民事审判第一庭、第二庭实行“1名法官+2名法官助理+1名书记员”的人员配置模式，由法官助理承担庭前准备工作，主持庭前会议，并可以在法官授意下草拟裁判文书。为了招聘并吸引高素质的法官助理，制定了《长沙县人民法院法官助理管理办法》，以“通过国家司法考试”为任职条件，明确了对法官助理的管理机制。
（三）非试点法院“早改早受益”共识的形成
长沙县法院作为非试点法院，积极探索、先行先试，目前已经取得了良好成绩，更加促进了“早改早受益”共识的形成。
一是提高了审判质效。“三分式”审理模式改革实施以来，审判质效明显提升。民事审判法官人均结案数上升，2013年为96件，2014年为126件，2015年增加至167件；审理周期明显缩短，2015年为69.4天，与上年同期77.5天相比，减少了6.1天；各项指标数据持续向好，发改率有所降低，上诉上访率持续下降，案卷抽查优秀率稳步上升。
二是提高了群众满意度。庭审功能得到了充分发挥，“处理争议证据、完成事实认定，形成判决结果”均在庭审之中，当庭宣判率大大提高，部分当事人庭审后30分钟即可拿到裁判文书，大大减少了诉累。裁判文书直面争点，逻辑清晰，说理充分，既反映庭审情况，又符合阅读习惯。当事人对判决结果更“服气”，根据调查问卷结果显示，社会公众对改革后裁判文书的满意率达90.83%。
三是提升了法官职业尊荣感。配套综合改革让法官从庭前准备等事务性及程序性工作中解脱出来，法官加晚班伏案写判决的少了，上早班看卷准备开庭的多了。以往“司法民工”的不平衡心理在法官中降低了，法官职业尊荣感达到前所未有的水平，从三年前纷纷逃离民事审判一线，到现在争当一线民事法官，实现了从“让我干”到“我要干”的转变。
当然，调研中也发现一些问题需要进一步解决。例如，如何将实践做法上升为长效机制，如何推广分论式裁判文书，如何配足配强法官助理等，都是下一步的工作重点。
二、长沙县法院破解“案多人少”矛盾的主要启示
长沙县法院破解“案多人少”的做法是当前人民法院在司法改革过程中进一步推行繁简分流的典型样本。繁简分流改革是北京市海淀区人民法院于1992年在全国首创的一项审判方式改革举措。此后，每当遇到“案多人少”矛盾时，各地法院都会采取一系列措施来进行繁简分流。从海淀法院、长沙县法院以及全国其他一些法院的实践来看，繁简分流之所以具有旺盛的生命力，不仅在于其能够有效解决“案多人少”矛盾，具有现实必要性，而且在于其随着司法改革的深化而不断为探索科学、合理的诉讼制度奠定实践基础，具有不断创新性。
（一）“案多人少”矛盾制约司法改革目标的实现
2015年，全国各级法院共登记立案1323.6万余件，同比增长20.41%，当场登记立案率达95%。其中，民事案件同比增长20.2%，行政案件同比增长61.5%，刑事自诉案件同比增长23.5%。但是，随着法官员额制改革的推进，审理案件的法官绝对数量有所减少。人民法院的审判压力越来越大。整体上说，从法院层级上看，80%以上的案件受理在基层法院，“案多人少”矛盾主要在基层法院；从案件类型上看，80%以上的案件是民事案件，“案多人少”矛盾集中于民事案件。
“案多人少”情况下，如果不建立科学有效的解决机制，就可能导致一些案件不能在审限内及时审结，还可能因为“萝卜多了不洗泥”造成案件质量瑕疵；也就不利于树立司法权威，树立法官的职业尊荣感。审判是法院的中心工作，如果法院不能保质保量的审结案件，那么再好的司法改革举措都只是“花拳绣腿”。
（二）“案多人少”矛盾并非司法改革所造成
客观上说，立案登记制实施以来，随着法官员额制的逐步推进，“案多人少”矛盾有加剧的倾向。但是，不能因此就认为是司法改革导致了“案多人少”矛盾。恰恰相反，“案多人少”矛盾正是由于司法体制和机制仍然存在一系列问题所造成的；只有深化司法改革，才能真正解决“案多人少”矛盾。
“案多人少”矛盾的形成原因是多方面的。外部来看，首先，我国经济社会结构正在转型升级，衍生的各种矛盾纠纷日益增多，越来越多的纠纷涌入法院；其次，立案登记制改革后，立案门槛降低，全国法院案件数量大幅上升；再次，劳动教养制度被废除后，大量轻微刑事案件进入司法领域；最后，行政诉讼法修改以来，行政诉讼案件相对上升。内部来看，首先，不同诉讼程序分流作用有限，小额诉讼程序、民事简易程序、行政简易程序等的优势尚未完全彰显；其次，审判中心地位不明，庭审功能没有得到充分发挥，庭审走过场、证据突袭、多次开庭是常态；再次，裁判文书千篇一律，该简的没简、该繁的没繁，证据罗列、堆积过多，说理论证不充分、缺乏针对性、逻辑性等问题没有得到很好解决；最后，审判资源配置不合理，不少法官不在审判一线，许多一线法官又忙于应付繁杂的事务性工作，审判辅助人员的配备不足，法官、法官助理、书记员的相互关系还需进一步明确。
（三）破解“案多人少”矛盾需要提高司法效率
司法公正和司法效率是对立统一的关系。我国司法改革在价值取向上兼顾司法公正与司法效率。深化司法体制改革的主要目标是加快建设公正高效权威的社会主义司法制度。公正是司法的灵魂和生命，但也不能机械理解程序正义，要在保障司法公正的前提下强调司法效率，投入尽可能少的司法资源取得尽可能多的诉讼成果。当然，追求司法效率应当注意保障当事人权利。
为了提高司法效率，必须推进繁简分流。司法实践中，80%的案件为简单案件，20%的案件为较疑难复杂案件，经济学里的“二八”定律可以用来解决“案多人少”矛盾。目前，广东、贵州等地法院按照“二八定律”的要求，用20%的审判资源办理80%的简易案件， 在保证审判质量的前提下提升审判效率；用80%的审判资源办理20%的疑难复杂案件， 在保证效率的前提下提升审判质量，实现“简案快审、繁案精审”。
（四）破解“案多人少”矛盾需要处理好几个关系
破解“案多人少”矛盾必须始终围绕人、案两个核心要素，要注重处理好几个关系。
一是要处理好简案与繁案的关系。繁简分流前提之一是明确繁案与简案区分标准。三大诉讼法及其相关司法解释已经对案件繁简标准进行了原则性规定，各地法院又根据实际情况进行了细化。事实上，确定案件繁简是一个动态过程。一方面，随着案件审理程序的推进，起初被界定为简案的，也可能因为诉讼各方产生争议而变为繁案，反之亦然；另一方面，新类型案件出现时一般被界定为繁案，但随着裁判规则逐渐形成，就可能变为简案。
二是要处理好案的因素和人的因素。繁简分流并不是新事物，各地法院一些做法之所以没能长期运转形成机制，主要原因在于过分强调案的因素而忽视人的因素，为追求结案数简单将法官视为“司法民工”，甚至形成“案多就给法官加码、法官因案多而流失、法官流失后人少”的恶性循环。
三是要处理好外部分流和内部分流的关系。破解“案多人少”矛盾不仅要通过多元化纠纷解决机制，“借助外力”减轻法院压力；也要通过充分发挥不同诉讼程序作用、推进法院人员分类管理改革等，“苦修内功”减轻法官压力。
三、深化司法改革是破解“案多人少”矛盾的根本出路
孟建柱书记强调，要通过改革，进一步挖掘内部潜力，让有限的司法资源得到最有效的利用，努力在更高层次上实现公正与效率的平衡。周强院长在今年的《最高人民法院工作报告》中提出，要全面深化司法体制改革，实现繁简分流。
面对不断加剧的“案多人少”矛盾，尽管各地法院全面开启了“白加黑”“五加二”工作模式，但仍然难以应对不断攀升的案件数量。简单依靠扩编增员既不现实，也不符合法官员额制改革要求；通过增加强度既不科学，也不是发挥工作积极性的长久之计。只有通过不断深化司法改革，进一步推进案件繁简分流，优化审判资源配置，才能从根本上破解“案多人少”矛盾。繁简分流已经不是单纯的审判方式改革，而是涉及整体司法改革。各项举措之间的关联度高、耦合性强；只有统筹推进，才能提升整体效能。
（一）建立完善多元化纠纷解决机制
一是要高度重视多元化纠纷解决机制的作用。司法不能成为解决社会矛盾的第一道防线。党的十八届三中、四中全会以来，中央将多元化纠纷解决机制作为对社会进行多层次多领域依法治理的重要机制，中央办公厅、国务院办公厅最近又联合印发《关于完善矛盾纠纷多元化解机制的意见》。各级人民法院要切实践行“国家主导、司法推动、社会参与、多元并举、法治保障”的现代纠纷解决理念，将多元化纠纷解决机制作为法院打通服务群众“最后一公里”的重要途径。
二是要积极引导当事人选择非诉讼方式解决纠纷。人民法院要继续加强与综治组织、行政机关、人民调解组织、商事调解组织、行业调解组织、仲裁机构、公证机关等社会力量的联动，完善诉调对接工作平台建设，对诉至法院的纠纷进行适当分流。要鼓励在线进行立案、咨询、调解、仲裁，探索适用电子督促程序，引领传统纠纷解决方式向现代纠纷解决方式升级换代。
（二）切实发挥诉讼程序的分流功能
一是要充分发挥不同审理程序对案件的分流作用。符合法定条件的，依法适用民事简易程序、小额诉讼程序、督促程序，刑事简易程序、和解程序，行政简易程序等。鼓励和引导当事人双方约定适用民事简易程序和小额诉讼程序，快速处理简单案件。
二是要注重完善庭前准备程序。通过召开庭前会议等方式，明确诉讼主张、确定无争议事实、归纳争议焦点、解决程序事项。审判辅助人员在开庭前集中完成核对当事人身份信息、告知当事人诉讼权利义务等程序性事项的，审判人员在开庭审理时做出说明后可以省略或者简化。
三是要推进庭审方式改革。庭审应当区分无争议事项和有争议事项，依次围绕有争议的证据、事实和法律适用等焦点问题进行，提高当庭认证水平和当庭宣判率。对于适用小额诉讼程序审理的民事案件，采取“门诊式”庭审方式，集中时间对批量案件快速审理。对于道路交通事故等诉讼要素相对集中的民事案件，实行“要素式”庭审方式。
四是要推行裁判文书繁简分流。对于简单案件，推广令状式、要素式、表格式等格式化裁判文书，探索裁判文书自动生成机制，简化说理。对于复杂案件，规范裁判文书制作，加强说理。说理要围绕有争议事项展开，积极回应诉讼各方意见，对未予采纳的诉讼主张，应当说明不予采纳的理由。
（三）大力推广专业化审判
一是要确定专业化审判人员。对于案件数量较为集中的类型化案件，如交通事故案件、物业纠纷案件等，实行专业化审判，成立专业合议庭或者专业审判庭，由专业法官进行集约化审理。对于类型化案件中的复杂案件与简单案件，可以分别确定不同的审理法官，如成立速裁合议庭或者速裁审判庭审理简单案件，强调速立、速裁、速结、速执。要合理确定轮岗的方式和周期，让专业法官在轮流办理各种类型化案件中加强相互更替、衔接和交流。
二是要健全类案的加速处理机制。对于简单案件，逐步建立可供法官参考的类型化案件庭审模板、裁判文书标准化说理文库、标准化条文引用文库，整理形成常见类型案件的审理要点。对于复杂案件，健全案例工作制度，参照在先生效判决，减少疑难问题存量。
（四）加快推进法院人员分类管理改革
一是要做好法官队伍的内部挖潜。要“盘活存量”，让优秀人才充实到审判一线。坚持“以案定额”“岗额适配”，根据各自法院审判功能定位和不同审判岗位的工作量，将法官员额向基层法院倾斜，向审判业务任务重的一线业务部门倾斜。
二是要配足配强审判辅助人员。要通过购买社会服务方式办理归档等部分审判辅助事务，通过招录法官助理来协助法官完成业务性工作。要细化审判辅助事务的内容，根据法院审级、案件类型等科学配置法官、法官助理、书记员比例，完善审判辅助人员管理机制。
三是要完善法院工作人员的业绩评价制度。要将审判效率、庭审和裁判文书质量等裁判相关事务作为法官业绩评价的重要内容，将参与审判辅助事务的案件数量作为审判辅助人员业绩评价的重要内容。业绩评价结果应该作为职业待遇、评先评优、晋职晋级的重要参考依据。
（五）完善立法固定改革经验
一是要适时修改完善诉讼法。近年来，刑事案件速裁程序试点、家事审判方式和工作机制改革试点等工作正在稳步推进；一些地方法院推出了不少创新举措，例如，广东法院在民事诉讼中推行“要素式审判”，北京法院在群体性行政案件中实行示范性诉讼，上海、北京等地法院在民事、行政、刑事案件中探索实行律师调查令制度，等等。按照十八届四中全会决定精神，“实践证明行之有效的，要及时上升为法律。实践条件还不成熟、需要先行先试的，要按照法定程序作出授权”，上述试点工作和改革探索已经取得了较好效果，必要时应当及时转化为立法规定。
二是要及时修改人民法院组织法和法官法。目前，不同法院之间、法院不同部门之间忙闲不均的现象仍然比较突出，这与人案配比科学性不够有直接关联。不少地方高院建立了法官员额动态调整机制，通过以案定员的方式，统筹调整辖区内各法院的法官员额。一些法院积极探索整合内设机构，实行扁平化管理，缩短了管理链条。有必要在人民法院组织法、法官法修改过程中充分吸收有益的经验做法。 来源：人民法院报 责任编辑：刘晓芬
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