“十三五”规划解读之四：完善社有资产管理体制 稳步开展合作金融服务
完善供销合作社资产管理体制是深化供销合作社综合改革的一项重要任务。随着改革的不断深化，如何建立有效的资产管理体制，增强社有企业内在活力和竞争力，同时确保社有资本保值增值，放大社有资本运作效率？在系统关注的拓展合作金融服务方面，“十三五”期间又有何部署？本期邀请中华全国供销合作总社财会部部长原梅生进行解读。
《中华合作时报》记者： 《规划》提到了做实供销合作社合作发展基金，并探索成立社有资本投资运营公司。能否谈谈未来几年供销合作社通过哪些探索，可以确保社有资本保值增值的同时，吸纳财政资金和各类社会资金加入，放大社有资本运作效率？
原梅生： 《规划》以创新、协调、绿色、开放、共享五大发展理念为引领，以中发11号文件为根本遵循，以促进联合合作协同发展、提升为农服务能力、社有资产保值增值为目标，结合目前供销合作社实际，提出做实供销合作发展基金这项重要任务。
从创新角度看，供销合作发展基金是新时期在推进供销合作社联合合作共同发展上采用的新方法。《规划》提出“各级联合社将当年社有资产收益，按一定比例注入本级供销合作社合作发展基金；省、市地、县级联合社在自愿的基础上，将本级合作发展基金的一部分上缴上一级联合社合作发展基金，统筹用于基层社建设和为农服务”，使上下级供销合作社建立直接的经济联系成为可能；同时，供销合作发展基金是一个市场化运作的股权投资基金，采用这种模式整合资源，优化社有资产配置，也是供销合作社尝试由管资产向管资本转变、资源配置由行政化向市场化转变的新方式。资本管理专注于提升资本运营效率、提高回报率，开展专业化的资本运作和价值管理，建立市场化运作基金和资本运营公司，推动产业集聚和转型升级，加强系统内联合合作，提高供销合作社整体为农服务能力。
从协调角度看，供销合作发展基金投资方向不局限于供销合作社的层级，可以整合各级供销合作社资源，促进协同发展；供销合作发展基金利用市场化运作机制，可以有效协调供销合作社出资和其他社会资本的合理回报。
从绿色角度看，可持续性是供销合作发展基金的一大特点。基金对投资回报有定量指标要求，期满后也可以延期或继续投资其他项目。利用基金的形式支持为农服务项目，既具备为农服务的公益性，也兼顾市场盈利的要求，可以形成长期滚动投资的机制，持续支持供销合作社发展。
从开放角度看，供销合作发展基金的出资人范围可以包括各级供销合作社、各级财政和其他社会资本，资本来源不受局限；基金的投资方向较为广泛，只要是属于涉农领域，体现为农服务宗旨的，符合基金管理办法的，也不受限。
从共享角度看，供销合作发展基金是市场化运作基金，出资人按照基金成立时约定的章程享有投资收益，基金向各级供销合作社提升自身为农服务能力和市场竞争力的项目投资。无论从出资人还是被投资人的角度，供销合作社都是受益方。基金的经济收益由出资人和被投资人分享，社会效益则是助农惠农，农民得到了实惠，充分体现了共享的理念。
2015年，推动做实供销合作基金有了很大进展，中央财政已安排了3亿元，支持安徽、重庆和陕西三省市试点设立供销合作发展基金。中央财政予以支持，出发点主要有三个：一是通过设立基金，采用股权投资方式，建立上下级供销合作社之间的经济联系，促进上下联合合作协同发展；二是以财政资金撬动各级供销合作社和社会资金的投入；三是采用市场化方式运作基金，提高财政资金使用效益，合理优化配置资源，确保社有资本保值增值。
《规划》对做实供销合作发展基金做出了明确安排。在充分吸纳社会投资、提升基金运作效率、确保社有资本保值增值方面，应做好以下几点：
一是坚持为农服务方向。供销合作社是为农服务的国家队，供销合作发展基金在坚持效益导向的同时，不能偏离为农服务的方向。投资方向要与农业生产、农产品流通密切相关，投资项目切实符合推进农业现代化、发展适度规模经营、促进一二三产业融合的政策要求，要切实让农民得利。
二是坚持效益导向。基金投资不同于财政补助，要追求投资回报。基金投资项目的遴选，要坚持以效益为导向，充分发挥基金管理人的专业优势，避免“拍脑袋、搞平衡”。基金有良好的预期效益，有完善的管理制度，有专业的管理团队，有充足的项目储备，才能吸纳更多社会资本的加入，同时也能最大限度发挥财政资金的效益。
三是坚持基金市场化运作。供销合作发展基金投资主体多元化，委托专业基金管理人按照基金章程和管理办法运作，有明确的投资决策和风险控制机制。供销合作社要正确履行出资人职责，不用行政手段干预基金的市场化运营，尤其不能用以往安排项目资金的思路或方式对基金投向施加影响。
四是坚持稳步推进，规范管理。供销合作发展基金投资规模大，运营管理十分专业，在目前的市场环境下，要控制风险，量力而行，稳步推进，不能一哄而上。充足资金来源、一致的出资人意向、财政资金的支持、专业高效的管理团队、规范的决策和运营管理机制、充足优质的项目储备都是设立供销合作发展基金的必备条件，缺一不可。2016年将继续扩大试点，鼓励条件相对成熟、具有一定基础的省（区、市）设立供销合作发展基金。总社计划于近期印发指导意见，引导各省做好做实供销合作发展基金的工作，制定本省基金管理办法，并就基金规范管理提出具体要求。
五是以项目为核心，以基金为抓手，推进《规划》落地。项目是《规划》落实的载体，也是基金投资的基础，项目质量直接决定着《规划》目标能否达成、基金效益能否实现。各级供销合作社应根据《规划》，结合自身实际，尽快开展项目规划和储备，充实项目库，扎实做好投资的可行性论证和前期筹备工作。
《中华合作时报》记者： 当前，各级供销合作社在企业改革改制过程中，社有企业股权结构多元化将成为必然趋势，对于如何加强社有资产监管，防止社有资产流失，同时又保证企业有足够的内生动力，您怎么看？
原梅生： 完善供销合作社资产管理体制是深化供销合作社综合改革的一项重要任务，有效的资产管理体制是增强供销合作社经济活力和竞争力、实现企业持续健康发展、防止资产流失的制度保障。“十三五”规划对理顺社有资产监管体制，更好履行为农服务职责等方面做了总体安排，相关工作重点主要是：
一、理顺社企关系，成立社有资产管理委员会，完善社有资产出资人制度。首先要准确把握联合社理事会在资产监管工作中的职责定位。中发11号文件提出：“各级供销合作社理事会是本级社属资产和所属企事业单位资产的所有权代表和管理者”；“联合社机关成立社有资产管理委员会，按照理事会授权，建立社有资本经营预算制度，并接受审计机关和同级财政部门的监督，以管资本为主加强对社有资产的监管。”这里对各级联合社理事会资产管理的职责定位，讲得已经很明确，我们要按照这个总体原则安排工作。需要强调的是，理事会及其资产管理委员会要专司资产监管，不干预企业自主经营权，该管的管住，不该管的坚决不管，不越位、不缺位、不错位。
关于联合社资产监管的重点，我认为主要在以下几个方面：第一，按照双线运行的原则，完善制度体系，对社、企各自的权责进行明确界定，把联合社行业指导职能与社有资产出资人代表职能进行区分；第二，引导企业完善规划布局，科学配置资源，提高资本运营效率；第三，改进企业经营业绩考核体系和办法，设置科学合理的考核指标体系，完善激励约束机制；第四，建立健全企业法人治理结构，坚持党的领导，确保董事会、监事会和经理层相关议事规则和与之匹配的权责落实到位。
二、组建社有资本投资公司，运作供销合作发展基金，按市场机制提升资本运营效率。成立社有资本投资公司是中发11号文件的要求，也符合十八届三中全会的指导原则。供销合作社的资本投资公司，其出发点是优化社有资本布局，以更好地组织资源，高效提供为农服务，这一点我们要认真把握。关于供销合作发展基金，前面已经提到，这是按照市场化的机制，采用股权投资的方式运作的基金，其目的主要是以财政资金撬动各方社会资本，加强供销合作社的项目建设。组建社有资本投资公司和供销合作发展基金都是供销合作社遵循市场在资源配置中的决定性作用、完善现代企业制度和现代产权制度的重要举措，也是企业做大做强、推动联合合作的基础和保障，一定要抓紧时间做好顶层设计，认真组织实施。
三、建立健全社有资本经营预算制度，维护出资人权益。从大的方面来说，完善的资本经营预算，应该包括以下几块内容：一要按照法律和企业章程规定，明确利润分配原则，确保同股同利；二要明确资本收支的范围，从收入方面来说，主要来源是社有资本投资收益、企业转让和清算收入等，支出方面，主要投向企业改革和扩大再生产、企业转型升级等，此外还有企业项目储备支出、支持供销合作社基层组织建设和经济发展支出等；三要确立预算编制和批复制度，一般来说，应以年为单位编制资本经营预算，并报本级联合社理事会审批；四要加强预算执行力和约束力，明确奖惩的办法，做得好的要给予相应奖励，不按照制度执行的，就要追究责任。
2016年，总社本级社有资本经营预算的试点试验工作已经启动，下一步将及时完善制度建设，出台社有资本经营预算管理暂行办法。各地供销合作社在贯彻落实中发11号文件的实施方案中，基本上也将建立健全所属企业资本经营预算管理作为重要内容。
四、推动出台《供销合作社条例》，完善相关制度，在法制框架内实现资产保全。中发11号文件出台后，《供销合作社条例》起草工作正式启动，这对社有资产管理和维权来说，具有非常重要的意义。等《条例》正式颁布，我们还要据此制定一些配套的实施意见或办法，在理顺相关体制的基础上，进一步健全资产监管机制，以长远保障根本权益。
《中华合作时报》记者： 在拓宽为农服务领域方面，大家比较关注的一点是金融服务的拓展。在这方面《规划》提出了哪些具体目标和任务？
原梅生： 关于农村合作金融，我们的出发点是提升为农服务能力，不应单纯从盈利角度来考虑问题，否则就会带来工作上的偏差；我们的立足点是农村合作金融业务，更准确的说是农村资金互助合作和农村合作保险，因此要多从合作金融来考虑问题，这是中央历来的要求，也是我们必须坚守的本位。
“十三五”规划在稳步开展农村合作金融服务这个版块里，提到了以下四项业务：
一、发展农村资金互助合作。重点是广泛利用供销合作社领办农民合作社进行专业生产的条件，引导社员开展内部资金互助，以推进农村一二三产业融合，切实为农村经济发展提供助力。当前，我们的工作基础还比较薄弱，截至去年底，全系统在册的资金互助组织502家，还满足不了需求。接下来要在防控风险的基础上，继续坚持社员制、封闭性，不对外吸储放贷、不支付固定回报的原则，因地制宜、有序创新，逐步探索具有供销合作社自身特色的工作模式，尤其是与农产品流通和生产业务相结合的产业链融资模式。2015年，国务院批准山东省开展农村合作金融专项试点，银监会正在推行国家层面的农民合作社内部信用合作试点，供销合作社系统内部，河北、山东、浙江等省也在各自综合改革实施方案中提出了相应的试点计划。我们要加强跟踪调研，总结和提炼经验试点经验，并统筹推广。
二、开展农业合作保险。合作保险是区别于商业性和政策性保险的普惠保险业务，有直接服务“三农”的基本特征。供销合作社具备开展农业安全统筹的经验，下一步应加强与保险公司的合作，尝试建立供销合作社自己的合作保险体系，充分发挥农村社会“稳定器”和经济“助推器”的功能，推动农村合作金融工作全面发展。
三、开展多种形式的农村金融服务。主要是面对“三农”的普惠金融服务。我们可以按照相关管理办法设立融资租赁公司，规范运作融资租赁业务，丰富企业融资渠道，支持实体经济发展；遵行市场化原则运营小额贷款公司，风险自负，只贷不存，加强各项支农贷款对农村基层的渗透力；大力融合体系内资源，汇集各方社会资本，发起设立融资性担保公司，为各类社会融资行为提供风险代偿服务；参股各级政府发起的政策性担保公司，引导信贷资金持续向“三农”领域流动，提升农村金融服务能力。这些工作，目前各地供销合作社都在做，但规模不是很大。最近，财会部做过一个摸底调查，截至2015年底，全系统参股银行业金融机构43家，发起设立、控股、参股非银行业金融机构和类金融机构194家。“十三五”期间，我们要在现有基础上把这些业务持续做大，形成一定的体系和规模效应，切实解决农民融资难融资贵问题，为新型农业经营主体提供资金支持。
四、发起设立中小型银行试点。“允许符合条件的供销合作社企业依照法定程序进行发起设立中小型银行试点”，是中发11号文件的政策要求，也是贯彻落实党的十八届三中全会“金融市场对内对外开放”精神的具体体现。对于供销合作社来说，当前首要任务是找好定位，寻找差异化发展空间，一般来说，中小型银行都具有区域性特征，与覆盖全国的国有大型或股份制银行在定位上绝然不同；其次要充分了解风险，随着存款保险制度的完善，银行业竞争激烈，中小型银行弱势明显，经营难度加大、风险加剧；再次要循序渐进，充分争取金融监管部门和各地政府支持，创造条件开展相关试点，并在积累经验的基础上，争取早日获得实质性进展。目前，我国境内中资银行的发起人基本上是各类金融机构，民营企业发起设立银行的工作刚启动不久。供销合作社资本属性属于集体资本，就现有法规来看，制度上的障碍比较大。要准确寻找工作的切入点，如参与农信社、农商行或城商行重组，联合金融机构共同发起设立村镇银行等，都可以是重点考虑的对象。当然如果条件允许，适时启动申请设立合作制银行，也是目标之一。
谈到农村合作金融下一步整体工作安排，我认为要着重从探索模式、培养人才、完善制度三个方面来安排。模式方面，各地供销合作社已经有许多很富创意的探索，比如河北承德市供销合作社合作金融扶贫平台，既体现了我们自身的特色，又解决了农民的实际困难，还赢得当地政府的高度重视和大力支持，类似这样的典型，我们要下功夫去调查研究、总结推广。人才方面，总社人事部近几年来一直把农村合作金融作为培训的重点，各级社在这方面主动性也很强，整体上效果很好，干部职工的认识水平都有了很大提高，接下来要引导各地注意加强对操作型人才的培养。制度建设方面，由于金融是一个特殊行业，必须遵从相关上位法，而国家在这方面的法规尚处于完善过程中，全国人大正在推动“农村金融法”立法，银监会在农民合作社内部信用合作试点工作的基础上，不久也将会出台相关制度，我们将紧密关注这一进程，及时制定我们自己的实施意见或实施办法。