突破畜禽养殖污染瓶颈 推进南县国家生态文明示范县创建 ——国家生态文明示范县创建南县实践系列报道之十一

近年，南县顺应党中央将生态文明建设列入“五位一体”总体布局的天时之势，抢抓洞庭湖生态经济区上升为国家战略的地利之机，立足县情，有计划、有步骤地实施包括畜禽养殖污染治理在内的国家生态文明示范县创建，创建工作风生水起。
      一、畜禽养殖在南县国家生态文明示范县创建总体布局中的现状
      南县系洞庭湖腹地新於之地，紧临长江黄金水道，是湖南省36 个边境县之一。现辖12个乡镇和1个省级工业园区，总面积1065平方公里，人口70万。区位优势和资源禀赋使其成为国家重要商品粮、棉、油、菜、水产品及畜禽生产基地。2004年2月，被列为全国第二批生态农业示范县。
      确立国家生态文明示范县创建以后，如何突破畜禽养殖污染瓶颈，有效推进创建工作，成为摆在南县人民面前的一道重要课题。
      根据2015年南县环境统计，南县小型畜禽养殖户976家，规模化养殖场有47个，其中生猪养殖场45个，肉鸡养殖场2个。总饲养量为：生猪93400头，肉鸡100000羽。污染物排放量为：化学需氧量387.0378吨、总氮223.6248吨、总磷35.2206吨、氨氮67.7559吨。
        牲猪养殖是南县传统产业，近年，南县已跻身于全省牲猪生产基地县和全国生猪调出大县行列，一大批规模不一的牲猪养殖专业户如雨后春笋般崛起。一些农户采用小规模圈养，处理排泄物的化粪池容积过小，数量严重不足，造成大量畜禽排泄物未经处理便直接外排；粪便衍生蛆蛹、臭气，污染水体；在空气中散发有毒恶臭气体，传播疾病，破坏生态，严重影响了四周居民正常生产生活。同时，部分规模畜禽养殖缺乏相应的污染治理设施，管理松散粗放，禽畜粪便未经处理大量排放，对周边环境的影响日益加剧。据统计，仅2015年，县环保局处理农村养殖污染投诉就达30余起，群众反响十分强烈。
      为从根本上解决养殖业污染的有关问题，南县根据国家生态文明示范县创建要求，从科学划定畜禽禁止养殖区、限制养殖区入手，卓有成效地开展畜禽养殖污染治理。一是县人民政府建立健全全县环保网格监管机制，明确养殖业主管部门和各乡镇人民政府的监管责任，加大养殖业环保监管的力度。二是完善禁养限养措施。县城建成区、乡镇中心集镇建成区、南茅运河与河岸线两侧50米范围内区域（有堤防河道自堤内坡脚起50米范围内）以及无堤防河道自岸线起50米范围内列为畜禽禁止养殖区。限制养殖区分为一级限养区和二级限养区。县城规划区、重点流域沿岸两侧500米范围内、学校和医院红线范围内的区域为一级限养区；县域境内其它区域为二级限养区。不符合禁、限划定的现有畜禽养殖场自行退出，实现全面关停；重点流域划分为禁养区后，禁止投肥养殖水产。三是加密养殖业污染排放的常规监测频次，落实禁养限养规定，强化对适养保留下的养殖户的监管力度，对违法行为进行查处，确保维护群众环境权益。
      二、畜禽养殖在南县国家生态文明示范县创建总体布局中存在的问题
      南县和全国各地一样，农村小型畜禽养殖场涉及千家万户，虽然个体养殖量少，但总体数量却不容忽视。南县规模化养殖场仅是少数，小型养殖场数量总和远远超过规模化养殖场，并且排放的污染物大部分未经治理或未彻底有效治理，对农村环境造成严重的污染，群众投诉率逐年上升，由此带来的环境问题日益突出，已成为南县国家生态文明示范县创难以突破的瓶颈。
      （一）立法迟滞和累计环境问题的释放
      2013年11月11日，国务院公布《畜禽规模养殖污染防治条例》，从2014年1月1日起施行。这不仅提升了我国畜禽养殖废弃物综合利用的整体水平及畜禽养殖业的环境保护水平，宏观上突破了农业可持续发展面临的资源和环境瓶颈。但是，在《畜禽规模养殖污染防治条例》颁布之前，我国在防治畜禽养殖污染方面，可执行的法规只有原国家环保总局于2001年5月8日公布实施的《畜禽养殖污染防治管理办法》，而这一“办法”规范、调整的是规模化畜禽养殖场，即指常年存栏量500头以上的猪、3万羽以上的鸡和100头以上的牛的畜禽养殖场。在此规模以下的小型养殖或放养养殖不在“办法”调整范围之内，环境监管无法可依。小型畜禽养殖污染防治在国家法规上存在着“盲点”或“空白点”，也存在立法层次低、难以管理等问题。改革开放30年粗放式经济发展，畜禽养殖业发展迅速，成为农村经济最具活力的增长点。由于历史遗留问题和累计环境问题的释放，畜禽养殖污染治理和新出台《畜禽规模养殖污染防治条例》下的防控存在不完全协同，畜禽养殖污染仍然可能处于依法监管而不能明显改观的“治污相持期”。加之小型畜禽养殖污染和环境风险的因子不在总量和质量控制的范畴，我县畜禽养殖污染治理形式依然严峻。
    （二）在思想认识上存在歧义
      南县是农业大县，农业仍占主导地位，发展畜禽养殖业在客 观条件上具有优势。近年，我县认真贯彻落实中央“三农”政策，把发展牲猪养殖产业作为促进农民增收的重要途径，推动了牲猪产业的健康快速发展，已跻身于全省牲猪生产基地县和全国生猪调出大县行列。发展畜禽养殖业也因此被作为富民政策优先发展的举措之一，予以大力发展与推广，使得畜禽养殖业随意、无序发展，局部造成恶臭扰民、污水横流现象。
　  （三）在规划布局上存在无序
      许多小型畜禽养殖场在空间布局上呈现随意性扩张，布局散乱。在不少镇、村，小型畜禽养殖场或建于房前屋后、水塘边以及田边，或与居民区穿插布局。这些畜禽养殖场大多属于粗放式经营，产业水平低、资源消耗高、浪费大、污染重。由于没有实施统一规划，分散的点源污染带来了较为广泛的面源污染。
　  （四）在信访处理上存在难堪
      由于小型畜禽养殖问题未纳入政府日常行政管理范围，无审批、无证照、无主管部门，因而也无规范性管理或强制措施。乡镇和农业、卫生、环保等部门的职责分工也不明确。群众通过信访渠道，举报投诉生产生活水源、居住环境散发臭味、受到污染等问题，环保部门难以进行协调，也不能实施强制性措施，使问题难以解决，也无法答复上访人，更不能按信访三级终结制度办理。这就使环保部门陷入在诉求合理的情况下，不能结案，也不能停访息诉的难堪境地。
　　三、突破畜禽养殖污染瓶颈 推进南县国家生态文明示范县创建
      综上述，如何突破畜禽养殖污染瓶颈，推进南县国家生态文明示范县创建？加强立法和出台解决污染、管理等方面的措施，强化管理力度势在必行。
    （一）加强立法提供有力的法律支撑
      农村家庭作坊式的小型畜禽养殖户已成为一个较为特殊的群体，他们既非个体工商户，也不具有法人资格，原则上不在现行《中华人民共和国水污染防治法》的调整范围之内。因此，必须按照《畜禽规模养殖污染防治条例》要求，充分利用地方立法的途径，尽快制订出台顺应社会发展实际需要的专项法规，并注重立法质量，提高可操作性，减少法律上的漏洞，从而为农村环境保护提供有力的法律支撑。
　 （二）纳入节能减排目标管理体系
      开展针对小型畜禽养殖污染的普查，查清其数量、分布，以及污染物排放总量、危害、处置和去向。明确整治方案、措施，纳入节能减排总体规划、考核机制和总量控制目标。实行定任务、定标准、定责任、定时限、跟踪问效，一抓到底。同时，要突出重点，进行分类管理和指导，开展针对畜禽养殖污染防治的基础性研究，加大配套资金的投入，引导清洁生产和集约化养殖，做好生态循环综合利用，切实转变发展理念，推动农村生态经济大发展。
　 （三）注重产业结构调整 进行合理布局
      在产业结构调整上，要改变农村经济的发展模式，根据地区特点和自身优势，加快产业升级；改变只注重数量和总量的增加，忽视体量和质量的粗放型发展方式；加快农村生态环境的综合整治，做好优美乡镇、生态村的建设工作，做到统筹兼顾、突出重点、分类指导、整体推进。
　　具体而言，按照设立的禁养区、限养区和重点发展区域，划定集中养殖区，在养殖主体不变的情况下，将大量分散的小型畜禽养殖场予以集中，便于统一管理，并且形成合力集中治污；提供从饲料加工到产、供、销及卫生防疫、养殖等方面的服务和便利条件，提高养殖户的积极性。
　 （四）做好信访及矛盾调处工作
        首先，要做好宣传工作，深入群众，通过典型事例使农民认识到农业环境污染对自身的危害，提高其维护农村生态环境的自觉性；其次，要深入矛盾多、问题多的地区，着力为群众排忧解难，化解矛盾和问题，消除隐患。在处理方式上，要充分发挥乡镇、村基层组织的作用。