环境保护税法：引导经济上行的“绿色机制”

　　环境保护税立法初见曙光。国务院法制办近日全文公布了由财政部、国家税务总局、环境保护部起草的《中华人民共和国环境保护税法(征求意见稿)》(以下简称《征求意见稿》)，并向社会征求意见。

　　由国务院相关部门组织起草法律文本，并广泛征集民意，最后提交全国人大按照有关规定审议立法，不仅是对“税收法定”原则的落实，也有利于提升立法质量；而通过环境保护税法把排污收费改为征税，不仅会在征收范围、征收力度、制度设计、运行机制等方面深度影响生产经营主体的选择，也会对改善人们生活环境、促进生态文明建设产生积极的影响。因此，《征求意见稿》一经公布，就受到社会各界的广泛关注。

　　环保税立法水到渠成

　　作为中央的一项既定部署，环境保护税从构想到动议已走过了9年历程。早在2007年，《国务院关于印发节能减排综合性工作方案的通知》就作出“狠抓节能减排责任落实和执法监管”的指示；2011年，“十二五”规划纲要提出“积极推进环境税费改革，选择防治任务繁重、技术标准成熟的税目开征环境保护税”；十八届三中全会《决定》在部署深化财税体制改革时，明确要求“推进环境保护费改税”。2014年6月30日，中央政治局审议通过的《深化财税体制改革总体方案》，将建立环境保护税制度提到税制改革重点锁定的6大税种之一的战略高度。

　　“环境保护税立法之所以受到前所未有的重视，与当前环境问题比较突出密切相关。而从政策引导角度看，通过税收制度的确立推进生态文明建设，有利于把生态文明建设纳入到法治化、制度化的轨道上。”中央财经大学财政学院教授、财税研究所副所长白彦锋告诉记者，今年3月召开的中央政治局会议，在十八大提出“新型工业化、城镇化、信息化、农业现代化”之后，首次提出了“绿色化”的概念，使原来的“四化”变“五化”，“《征求意见稿》的起草和对社会公开征求意见，正是对‘绿色化’这一政治任务的响应和落实。”

　　中国社科院城市发展与环境研究所所长、国家环境咨询委员会委员潘家华认为，环境保护税应当具有收入调节、社会惩治的双重功能——从收入调节角度来看，对资源占有比例越高，征税就越高，具有再分配性质；从社会惩治角度来看，环境保护税又具有控制污染、减少企业生产负面效应的功能。

　　“在环境污染情况突出、经济下行压力持续形势下，环境保护税的征收不仅可以增加国家财政收入，而且对治理环境污染、改善人民生活质量都有着积极的影响。”白彦锋说，“以往地方对各种环保性收费的标准不统一，而税是一个规范的笼子，具有刚性特征，所以在环保领域清费立税，是水到渠成的事情。”

　　绿色机制促产业升级

　　与2015年1月1日起实施的《环境保护法修订案》相衔接，《征求意见稿》将纳税人锁定为“在中华人民共和国领域以及管辖的其他海域，直接向环境排放应税污染物的企事业单位和其他生产经营者”。本着污染者缴税、污染者担责的原则，《征求意见稿》将重点监控对象锁定为火电、钢铁、水泥、电解铝、煤炭、冶金、建材、采矿、化工、石化、制药、轻工、纺织、制革等重点污染行业；在税率设计上，对产生大气污染、水污染、固体废物、工业噪音的企事业单位采用固定税额的方法，从量计征，并对超标、超总量排放加倍征收。

　　“如果重污染企业因为征税过重而退出市场，那就会给污染程度较轻的企业创造机会；重污染企业要想活得好，就要另辟蹊径进行产业转型，或者加大成本搞技术创新，促进节能减排——从这个意义上说，环境保护税立法也在一定程度上促进了产业结构的升级转型。”白彦锋说。

　　毋庸置疑的是，环境保护税立法不仅对经济发展方式的“绿色化”起着重要的引领作用，也必将推动环保产业的发展。潘家华表示，环境保护税具有明确的导向性，同时，执法流程简化，执法成本大大降低，有助于投资者更清晰地测算投资环保产业要承担的风险及预期收益。随着产业格局的改变，此举可以使投资者、生产者、消费者、社会环境四方面受益。

　　缴税不是排污“通行证”

　　环保税开征之后，不能异化为污染企业和污染行为的“遮羞布”。白彦锋说，环保税本来是一种矫正污染行为对社会负外部性的“庇古税”(PigouvianTaxes)，但是社会上可能会有“我缴了税之后就可以随意排污”、将缴纳环保税当作排污“通行证”的误解。为此，未来开征之后的环境保护税要保持弹性、适时调整，以应对企业针对环保税可能进行的变相排污行为。同时，为了防止“环境保护税有上限、企业排污无底线”的情况，环境保护税法对于超标准、超总量排放污染物的，不应仅仅是规定加倍征税，还需要设定超标准、超总量排放的“天花板”。此外，对由于污染物排放量超标而造成环境事件，超过税法可控范围的，则需要通过行政手段和法律手段绳之以法，果断将其清除出市场。

　　潘家华则认为，在环境保护清费立税的同时，为保证企业的整体负担不会提高，还应当从优化产业结构的角度适当减税。一是减少各类税收中对企业发展有抑制作用的部分。二是从社会公益角度，对环保企业应当适当免税。三是为引导消费者使用节能环保产品，激励企业低碳、环保发展，应当给予适当的补贴。

　　“环境保护税费改革要避免在取得短暂成效后的反弹，我认为有两个方面值得注意。”北京市人大常委会立法咨询委员会委员、北京律协国有资产法律委员会副主任杨兆全告诉记者，“一是整合目前涉及环境保护的相关费用，制定出合理的税率标准。二是充分考虑财政、环保部门以及中央、地方的关系，确保环境保护税在立法上有根据，贯彻上有保障。”

　　税收征管需协同效应

　　为保证环境保护税法的有效运行，《征求意见稿》设计了“企业申报、税务征收、环保协同、信息共享”的征管模式，并规定：环保部门和税务机关要建立相关信息共享机制；环境保护税由税务机关依照《中华人民共和国税收征收管理办法》和环境保护税法有关规定征收；环保部门依照有关法律规定，履行对应税污染物监测、监督和审核确认的职责，协同税务机关做好征收管理工作。

　　“从征收模式上看，按污染物排放量征收具有一定的科学性，涉及到测量、监管、认证等多方面因素，这就需要第三方市场化机构的参与。第三方的介入，可以在一定程度上增强征收管理的透明度，从而在执法过程中，增加公平、公正和合理性的筹码。”潘家华说。

　　白彦锋建议，环境保护税应该纳入公共预算统筹使用。他认为，随着地方性收费变成地方税，环境保护工作做得好的地方获得的税收反而越少，因此，环境保护税征收要和生态补偿制度、碳交易制度、财政转移支付制度结合起来。

　　“对于这部法律的最终出台，我个人预期会比较顺利，因为环境保护税立法总体上没有争议，只是在细节上如何去把握。此前，与环境保护有关的条例在增值税、燃油税、消费税、企业所得税中都有所提及，环境保护税立法只是我国绿色税制体系中画龙点睛的一笔。”白彦锋说。