楼继伟：中国社保制度建设要避免“高福利陷阱”

　　“十三五”建议发布后，人民出版社近日出版发行了权威《〈中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议〉辅导读本》。其中，财政部长楼继伟撰文《建立更加公平更可持续的社会保障制度》，提出中国社保制度建设必须“立足基本国情，以保基本为优选目标，防止高福利倾向”。

　　问题：

　　“财务可持续性较差”

　　楼继伟在文章中称，“十二五”时期，中国社会保障制度体系日趋健全，体制改革深入推进，保障人群持续增加，保障水平也明显提高；但必须看到，“目前社会保障制度设计和运行还存在一些深层次的矛盾和问题，风险隐患不容忽视”。

　　楼继伟认为，隐患突出表现在首先社会保险制度没有体现精算平衡的原则，基金财务可持续性较差。

　　据介绍，“十二五”时期，企业职工基本养老保险基金支出年均增长18.6%，收入年均增长12%；支出比收入增幅高出6.6%；全国职工医保基金和城乡居民医保基金支出增幅比收入增幅分别高出2.5%和5%。

　　楼继伟指出，政府、企业、个人以及中央和地方之间的责任分担机制不合理，收入保障和提供医疗卫生等公共服务的职责过度向政府集中，医疗卫生和社会保障服务机构运行机制比较僵化。

　　制度条块分割的问题也待解决。楼继伟表示，不同社会保障政策之间以及社会保障政策与其他经济社会政策间的衔接配套有待加强，碎片化问题突出。

　　原则：

　　“以保基本为优选目标”

　　楼继伟在文章中提出，在社保制度改革过程中，应该把握几项基本原则。首先必须立足基本国情，以保基本为优选目标，防止高福利倾向。

　　楼继伟表示，社保制度建设，要合理把握改革的力度和进度，根据经济社会发展的基本情况以及个人、企业和财政等方面的承受能力，以满足人民群众基本需求为目标，合理确定社会保障项目和水平。

　　他在文章中指出，要防止脱离经济社会发展和社会结构的实际情况，超出财政承受能力，以拔苗助长的方式来推进社会保障制度建设和提高保障待遇水平，避免重蹈一些国家陷入“高福利陷阱”的覆辙。

　　责任：

　　“政府不要大包大揽”

　　楼继伟表示，进一步深化社会保障特别是社会保险制度改革，要按照精算平衡的原则，对现有政策进行系统梳理和评估，坚持公平与效率、权利与义务、统一性与灵活性相结合，科学合理设定制度参数、待遇计发办法，促进社会保险基金自求平衡，实现制度长期稳定运行。

　　此外，楼继伟还表示，要按照“全覆盖”的要求，扫除参保的“盲点”和“死角”。通过优化整合制度、加强政策衔接、提高统筹层次，有效解决社会保障制度碎片化问题。逐步弱化城乡、地区、群体之间的社保政策和待遇水平差异，进一步体现公平性。

　　楼继伟还强调，必须注重责任分担，合理均衡各社会主体之间的责任，防止过分增加全体纳税人的负担。要充分发挥政府、企业、个人的作用，形成强大合力，适度均衡责任分担。

　　“市场机制能够提供的保障职能，政府不要越俎代庖；该由个人和单位承担的社会保障责任，政府不要大包大揽”，楼继伟在文中指出，责任过度向政府集中实际上是让全体纳税人担责。

　　观察

　　养老金改革聚焦何处?

　　财政部长楼继伟在文章中还披露了一系列社保领域下一步将进行或研究的改革任务，包括合理调整个人账户养老金计发月数，改进个人账户记账利率，研究完善个人账户余额继承政策；适时适度提高城乡居民基础养老金领取年龄；扩大个人税收递延型商业养老保险试点；研究实行参加职工医保退休人员缴费政策，建立基本养老金合理增长机制等。这些改革都将影响每一个人。

　　焦点1

　　合理调整个人账户计发月数

　　楼继伟在辅导读本中提出，加快推进养老保险改革的第一点就是完善职工养老保险个人账户制度。随着退休人员预期余命的延长，合理调整个人账户养老金计发月数。

　　根据养老金计发办法，每月发放的个人账户养老金等于个人账户中养老金的总额除以计发月数。因此，合理确定计发月数就成为核定退休人员每月养老金待遇的关键问题。

　　据南都记者了解，1997年国务院建立企业职工基本养老保险制度之初，规定所有退休人员个人账户计发月数为120个月。2005年，国务院出台《关于完善企业职工基本养老保险制度的决定》，采用了差别化的计发月数，按退休年龄从41-70岁，也将计发月数划为30档，60岁、55岁和50岁退休的计发月数分别为139、170和195个月。这一办法已延续至今施行10年。

　　据2005年人口抽样调查数据，当时中国人均预期寿命超过73岁，而2010年的人口普查则显示全国人均预期寿命已达到74.83岁。

　　中央财经大学社会保障系主任、中国社会保障研究中心主任褚福灵告诉南都记者，随着预期寿命增加以及日后实施延迟退休政策，现行的计发月数已经不能反映平均水平，需要进行调整。

　　焦点2

　　个人账户记账利率将调整

　　除了计发月数将进行调整，楼继伟透露，养老金个人账户记账利率办法也将进行改革。楼继伟称，改革的目的在于，加强个人缴费与待遇水平之间的联系，“做到多缴多得、长缴多得、鼓励参保缴费”。

　　上海财经大学公共经济与管理学院副教授郑春荣告诉南都记者，各地的养老金个人账户记账利率不同，比较多的按照一年期银行存款利率，有的按照三年期，最长的有5年期，“五花八门，比较混乱”。郑春荣说，事实上记账利率往往很低，参保人的积极性就会受到影响，没有起到“正向激励”的作用。

　　过去养老金缺乏投资运营。目前，《基本养老保险基金投资管理办法》已通过实施，上万亿养老金将启动投资运营。

　　郑春荣说，投资运营的收益也需要反映到个人账户中养老金的保值增值上，从这个角度上，记账利率的办法确实需要改进。

　　焦点3

　　完善个人账户余额继承政策

　　据了解，现行的《社会保险法》第14条规定，个人账户不得提前支取，记账利率不得低于银行定期存款利率，免征利息税。“个人死亡的，个人账户余额可以继承。”

　　楼继伟在文章中提出，“研究完善个人账户余额继承政策”。在一部分社保专家看来，应改个人账户余额为不可继承。

　　这部分专家认为，现行的这一规定“违背了社会保险的基本原则”，社会保险就应该是大数法则，用“命短的补命长”。目前的这一做法，没有活到预期寿命的，其个人账户养老金可以继承，而超过预期寿命的，每月继续领取养老金，“这意味着国家承担了无限责任”。

　　不过也有不少专家认为，社会保险就应该是互助共济，共担风险。若改个人账户为不可继承，就是推翻此前承诺，将大大打击公众参保的积极性，甚至会引发社会不稳定问题。

　　焦点4

　　养老金年均涨幅将调整

　　中国企业退休职工基本养老金2005年开始已连续上调11年。中国国际经济交流中心课题组今年发表的一项研究认为，目前养老金增长率(10%)大于退休前职工的工资增长率，这种“倒挂”政策客观上在鼓励职工早退休。建议建立工资增长率高于养老金增长率的调整机制，鼓励职工多工作，增加养老保险缴费。

　　楼继伟在“十三五”建议辅导读本中提出，“建立基本养老金合理增长机制”。以职工和居民收入为基础合理确定基本养老金水平，建立综合考虑收入增长、物价变动等主要因素的正常调整机制。

　　中央财经大学社会保障系主任、中国社会保障研究中心主任褚福灵介绍，养老金的增长应该有一个“最高限”和一个“最低限”。最低不能低于物价增长指数，保障退休者的购买力；最高也不能高过在职职工的工资增长幅度，既让退休者分享发展成果，也要体现对工作的激励性。

　　焦点5

　　扩大商业养老保险试点

　　楼继伟在文章中提出，要完善企业年金和职业年金个人所得税递延纳税政策，并扩大个人税收递延型商业养老保险试点。

　　南都记者了解到，中国的养老保险体系有三大支柱，第一支柱是政府“兜底”的基础养老保险，第二支柱是企业年金、职业年金，第三支柱是个人商业保险。

　　从我国养老体系看，由于起步晚、体制尚未理顺等原因，呈现出第二、三支柱十分欠缺的现状。保监会原副主席王祖继曾表示，通过税收递延激励政策，可以鼓励社会公众积累几倍甚至十几倍的养老金，不仅有利于促进保障体系建设，而且可以大大减轻财政负担。

　　不过，上海财经大学公共经济与管理学院副教授郑春荣表示，目前中国社保缴费率偏高达40%，这会影响到公众再花钱去购买商业养老保险，也会影响到企业再列支去购买企业年金。