新常态下农业执法新探

“以人为本，依法行政”是新常态下农业执法工作的根本要求。在本人从事农业执法近十年的工作中，越来越感觉到农资市场错综复杂，农业法律法规漏洞百出，农业执法工作束手束脚，行政处罚难以执行。现就新常态下，如何开展农业执法谈几点拙见。

一、当前农业执法存在的问题

（一）部门交叉管理，多头重复执法

长期以来，部门交叉管理，多头执法、重复执法的问题比较突出。究其原因有二：一是涉农法规分立，管理、执法权限分散。如按照《种子法》、《农药管理条例》、《肥料登记管理办法》等专业法规的规定，农业行政执法范围涉及种子、农药、肥料、饲料、兽药、种畜禽、农机具、渔机具等农业生产资料，其中《农药管理条例》对于农药和农药市场管理规定有管辖权的有农业、工商、化工、质监、安监等部门。同时，一些综合法规如《反不正当竞争法》、《农产品质量安全法》等规定，工商、质监等部门也有管辖权。因此，农业行政执法便有多机构介入，如仅种植业内部就有种子、农药、肥料、农业环保、植物检疫、绿色食品等各项专业执法，还有饲料、兽药、动物检疫、渔政、港监、船检、农机安全监理等行政执法。二是综合执法体制不顺。2003年虽在农业部门内部推行综合执法，但对执法主体及其职能、执法范围没有明确规定。有的实行种植业小综合，将种子、农药、肥料综合一起集中执法；而有的实行种植业大综合，将种子、农药、肥料、农业环保、植物检疫、绿色食品等综合一起集中执法。县市区一级综合执法，有的除了将种植业综合一起执法以外，还将农机监理、动物检疫、兽药、种畜禽等都综合一起集中执法；有的将执法职能与管理职能分离，即种子站、农药所、土肥站等机构仍然保留，只将执法职能综合到执法大队；有的是成建制合并，种子站、农药所、土肥站等机构在执法大队内部挂牌。总之，综合执法的范围和形式五花八门，机构设置和职能配置更是各行其是，自成体系。执法主体及其职能不明、执法范围不清，难免造成部门交叉管理，相互扯皮，从而干扰企业正常生产经营活动，影响政府形象。

（二）涉农法规缺陷，行政执法犯难

我国现行农业领域的法律、法规，多在20世纪80年代和90年代初制定。这些法规制定之时，我国正处在计划经济向有计划的商品经济体制转变的时期，如何建立社会主义市场经济体制正在探索之中，因此当时出台的法规必然带有计划经济体制的色彩，有的法规已经不能适应当今市场化发展的需要；有的法规条款不完善；有的规定没有具体罚则，甚至法规之间存在明显冲突。如：《农药管理条例》中规定农药经营主体的七种对象不包括个体经营，而现实情况是，农药的零售主要是个体经营，生产和批发领域也有相当数量属于个体经营。又如：《肥料登记管理条例》仅对应当登记的肥料管理作出相应的规定，对大量不需要登记的肥料如何管理，对于不符合质量标准的产品如何处理，均没规定；《农药管理条例》中对于假冒伪劣农药和过期产品如何处置，也没有规定。再如：在种子管理方面，蔬菜种子品种繁多，却没有相关品种的质量控制标准；有关法规明文规定果桑茶苗木、食用菌种要纳入种子管理，却没有相应的质量控制标准。涉农法规的缺陷给农业行政执法实践带来困难：比如执法部门对于假冒伪劣和过期农药因无法可依只能责令其停止生产经销，可是谁能保证这些产品被罚之后，不再生产经营呢？有关蔬菜种子质量问题的投诉日益增多，而执法部门往往因为没有执法依据只能进行调解了事，可这样处理又怎能避免类似问题的重复出现？再看1996年１０月１日起施行的《行政处罚法》，第三十三条规定“对公民处以五十元以下、对法人或者其他组织处以一千元以下罚款或者警告的行政处罚的，可以当场作出行政处罚决定”，这样的简易程序案件的处罚额度，在肉价都15元/斤的市场经济条件下，对从事农资生产经营的公民（即个体户）和法人或其他组织的处罚不足以产生震慑力，犹如隔靴骚痒。更何况没有一条农业法律法规规定对公民的处罚在五十元以下，那么，这样的简易程序规定对农业执法有何意义？如果对公民处以五十元以上、对法人或者其他组织处以一千元以上，都要通过一般程序处理，那执法人员就只能日日夜夜都赴在案卷上了，基本没时间对农资市场进行无缝隙监管了；第四十六条规定“作出罚款决定的行政机关应当与收缴罚款的机构分离。除依照本法第四十七条、第四十八条的规定当场收缴的罚款外，作出行政处罚决定的行政机关及其执法人员不得自行收缴罚款。当事人应当自收到行政处罚决定书之日起十五日内，到指定的银行缴纳罚款。银行应当收受罚款，并将罚款直接上缴国库。”这样的法律规定，不知有没有考虑到执法主体与当事人的实际情况，难不成每家农资生产经营门店旁都开家银行？农业执法对象涉及千家万户，基本上都在边远农村，实行罚缴分离一方面当事人法制意识不强，本来就心存埋怨，还要到指定的银行去缴罚款，路远交通不便不说，还找不到地方，总认为是执法人员有意为难，另一方面如果当事人事后变卦，在规定时间内不到指定银行缴纳罚款，执法人员又得重新上门去催缴，一来二去，这样不仅白白浪费了工作时间，还徒增工作难度和执法成本，甚至移交法院强制执行，造成干群关系紧张。我认为，执法本来就具有强制性，针对农业执法的特殊性，只要依法征收，加强对票据的监管，票款及时上缴，当场收缴是可行的。

（三）准入制度空白，监管压力加大

随着农业科技的迅速发展，种子、农药、肥料等农资新产品开发周期越来越短，新品种越来越多，假冒伪劣产品也紧随流入；农资市场的放开，使农资经营主体结构越来越复杂，农资经营者的素质参差不齐，无专业技术条件的非法经营者也混迹其中。农资市场正呈现出“高、新、优” 与“假冒伪劣”并存、“百花齐放”与“鱼目混珠”同在的复杂局面。与此同时，农业科技成果的宣传推广，使农民选用新产品的积极性越来越高，选择范围越来越宽，无疑使假冒伪劣产品危及农业生产安全的风险也越来越大。造成这种复杂局面的根本原因在于国家没有建立完善的农资市场准入制度。如现行的《肥料登记管理条例》对肥料经营者并没有规定专业技术条件的限制，使一些非专业经营者借机进入肥料经营市场。这些经营者没有能力保证其经营的肥料产品质量，也没有能力对农民消费者进行相关的技术指导和售后服务。又如，现行的法律法规对于种子、农药、肥料等农资产品只有办理登记时的把关，没有进入市场前必须进行检验的强制性规定，使农资产品的源头关无人把守，种子、农药、肥料等农资产品不分优劣都可进入市场。也正是没有建立完善的农资市场准入制度，农资市场的监管只能是事后监管，往往是已经造成了实际危害和损失再来善后处理，亡羊补牢而已。

（四）基本保障薄弱，执法质量难保

农业是弱势产业，农业管理部门是弱势部门。长期以来，农业执法的机构设置、人员配备远远不能满足当前城乡经济发展的需要。我县有17个乡镇5个片区，1462平方公里，42万亩耕地，39.4万人口，其中：33万农民，仅有8名农业执法队员，其工作负担十分繁重；在机构设置方面，农业行政执法实行市支队、县市区大队的两级管理体制，无法将执法管理工作延伸到乡镇基层；在综合配备方面，农业执法部门从人员到装备与其工作需要差距很大，远远不能保证农业执法工作的顺利进行。由于财力紧张，有些执法机构只能通过执法创收来解决事业编制人员的工资和执法办案经费的不足。实行"收支两条线"后，虽然"以罚代管"、"以罚养队"的现象得到了遏制，但经费不足问题却没有解决，一些执法机构在行使行政处罚权时不得不“变通”，将“罚款”变为“收费”，这种做法直接影响执法公正。

二、新常态下农业执法的对策

（一）重组执法机构，加强队伍建设。 《农业法》第11章第87条第3款：“县级以上地方人民政府农业行政主管部门应当在其职责范围内健全行政执法队伍，实行综合执法，提高执法效率和水平”。 要充分利用新一轮机构改革的大好时机，可在不增加编制的前提下，整合现有涉农执法队伍，成立市、县级农业综合执法局，经授权代表农业行政主管部门统一执法，集中行使法律赋予农业行政主管部门的种子管理、农药管理、植物检疫、肥料管理、农业环境监管、动物检疫，以及兽药、种畜禽、渔政、农机安全监理等职能，使农业综合执法名符其实。原相关部门只从事新技术的试验、示范、推广职能，不再行使执法职能。新组建的农业综合执法局作为农业局的二级全额拨款事业单位，所需经费纳入财政全额预算，做到编制、人员、经费“三落实”。同时，加强对农业综合执法人员法律法规的培训，使执法人员知法懂法、严格守法、准确用法、自觉护法，具备综合执法的良好素质，建立一支“招之即来，来之能战，战之能胜”的农业综合执法队伍。

（二）建立健全制度，规范执法行为。 农业主管部门在明确农业综合执法管理归口后，要建立健全相关制度，包括：农业行政执法管理制度，行政执法人员管理制度，行政执法公开制度，重大案件审批、查处、备案制度，执法过错和错案追究制度，评议考核制度等。依靠制度，强化管理，规范行政执法行为，严格做到主体合法、依据合法、行为合法、程序合法。

（三）加快法改步伐，完善执法依据。 随着依法治国的不断深化，依法治农随之提上重要议事日程。要加快农业方面的立法修法步伐，要根据当前农资生产和经营中存在的问题，按照“急用优先”的要求，及时有针对性的做好立法内容的调研、立项、上报等工作，加快地方立法修法工作进程，促进农业行政管理和农业综合执法工作更上一层楼。

（四）强化源头治理，保障农资质量。 农资经销商销售的农资都是由厂家生产的，农资的真假优劣取决于厂家。要把农业执法环节向前延伸，从管理源头入手，保障农资质量。要实施农资市场准入制度，一是农资产品准入。建立强制性农资质量抽检制度，实现对农资生产与流通各环节的质量全面监测；安排专用经费，固定监测点定期监测与面上例行检测、执法随机抽检相结合；加强对种子、农药、肥料、兽药、饲料的监测，尤其要加大对重点地区和重点产品的抽检密度，对于可能存在的质量问题做到早期发现、及时查处，阻止假劣农资流向市场，避免给农民造成损失。二是农资经营主体准入。进一步明确规定农资经营者必须具备的资金、设施、设备、专业技术水平等条件，提高农资经营者入市的门槛。与准入制度相配套，应同时建立退市制度。其内容也包括两个方面，即产品退市和经营主体退市。对不合格的农资产品强制招回、退市；对违法经营者注销其营业执照，清出市场，并根据情节轻重、危害程度给予处罚，规定一定期限内不得再经营农资产品。要把农资生产纳入社会综合管理目标责任，对不达标的农资生产企业和“黑作坊”要严厉查处，坚决摧毁，对通过批准生产的厂家要跟踪管理，实行“黑名单”制度，对有“黑作坊”和“黑名单”生产厂家的地方政府要实行行政问责，追究当地政府责任人的责任，从源头上杜绝假冒伪劣农资的出现。

（五）加大打击力度，维护群众利益。 要加大案件查处和打击力度，要把公检法部门拘留、公诉和审判职能融合到农业综合执法中去，建立绿色通道，要以司法手段重拳打击各类坑农害农违法犯罪行为，实现农业综合执法与司法衔接的无缝对接，最大限度维护人民群众的利益。

（安仁县农业局  单文飞）