彭真怀：中央扶贫工作的顶层设计路径

新常态智库研究院院长 彭真怀

召开中央扶贫工作会议

设立中央扶贫开发领导小组

优化重组国务院扶贫办

文│本刊记者　张万武

新常态智库研究院院长彭真怀教授，在日前举办的第十一届中国农村发展论坛（清远）暨“精准扶贫与基层治理”全国研讨会上建议：一，召开中央扶贫工作会议；二，设立中央扶贫开发领导小组；三，优化重组国务院扶贫办。

彭真怀教授在接受《中国经济信息》记者采访时介绍，我国在现有贫困线以下的农村人口有7017万人，到2020年要如期脱贫,年收入在2300元（按2010年不变价，下同）以上。把2015年算在内，还有6年时间，每年减贫1170万人,平均每月减贫100万人。这是一项艰巨的任务，时间紧迫，责任重大。所以中央提出要真扶贫，扶真贫，精准扶贫。

彭真怀教授在甘肃省调研发现，全省43个国家扶贫开发工作重点县都已经行动起来。再看全国，592个国家扶贫开发工作重点县也已经部署落实到位，打响了一场扶贫攻坚战。彭真怀教授在调研时的直觉是，扶贫最后一公里都在有力度地推进，每个县都成立了指挥部。

彭真怀教授指出，现在需要对扶贫最先一公里进行顶层设计，采取特殊的重大措施。为此，他提出如下建议：

建议召开一次中央扶贫工作会议， 全面贯彻落实习近平总书记对扶贫工作的系列重要讲话和批示， 主要包括在云南、陕西和贵州等地调研时的讲话，在延安、贵阳两次召开扶贫攻坚座谈会上的讲话，以及10月16日在“2015减贫与发展国际论坛”上的主旨演讲。

召开中央扶贫工作会议，就是向全国、全世界立下扶贫攻坚决战决胜军令状，吹响从中央到地方的扶贫集结号，显示全党从上到下的扶贫决心和行动。

为了打赢到2020年的扶贫攻坚战，建议以这次中央扶贫工作会议为契机，把国务院扶贫开发领导小组，升格为中央扶贫开发领导小组。

这个升级，表明党中央是全面减少贫困人口的统帅部和指挥部。建议中央主要领导或一名政治局常委担任领导小组组长，国务院分管领导担任常务副组长。国务院扶贫开发领导小组现有36个成员单位不变，增加中央组织部、中央宣传部、中央统战部为成员单位，增加8个民主党派和全国工商联为成员单位。

建议对国务院扶贫办进行优化重组。

国务院扶贫办1986年成立后，29年来做了大量工作，应当充分肯定成绩。但也要看到，在职能定位上，国务院扶贫办仅仅是一个议事协调办公室。目前，承担议事协调又干实际工作的机构，只有国务院扶贫办、国务院三峡办和国务院南水北调办。据彭真怀教授了解的情况，国务院三峡办和国务院南水北调办在任务结束后要撤销，国务院扶贫办还没有定论。

彭真怀教授在调研中发现，国务院扶贫办现有机关人员50多人，事业单位人员120多人。他认为，要完成2020年7,017万贫困人口降至零的任务，在干部力量配备上客观存在“小马拉大车”的实际困难。从全国情况看，22个省级扶贫办，有19个是省政府直属的正厅级单位，有的省扶贫办机关人员都超过了国务院扶贫办。云南、陕西、甘肃、贵州等省扶贫办机关人员，都在70人～80人，还不包括事业单位，也反衬出国务院扶贫办需要加强干部力量，与所承担的责任相匹配。

有鉴于此，彭真怀教授建议将国务院扶贫办优化重组为一个正式的政府机构，有两个预选方案： 第一个方案，是设置为副部级的国家扶贫开发署；第二个方案，是参照第三世界国家、特别是东南亚和非洲国家社会保障部或社会发展部的先例，设置为正部级的扶贫和社会发展部，与国际接轨。

按照第一个方案，设置为副部级的国家扶贫开发署，在机构名称上有先例。 如国家审计署、海关总署，因此在名称上是行得通的。在机构设置上，国家扶贫开发署可以类似于国家林业局、国家外国专家局等，是主管扶贫工作的国务院直属机构。

1、建议把民政部的低保职能划归国家扶贫开发署，包括贫困县农村人口和城市低收入口这两部分贫困人口。

2、建议把水利部的移民职能，并入国家扶贫开发署。水利移民主要集中在山区、库区和农村，在省一级已经有先例可循。比如江西省和四川省，扶贫工作机构有的叫扶贫和移民工作局，也有的叫扶贫和移民工作办公室。

按照第二个方案，设置为正部级的扶贫和社会发展部，就要按管理职能合并政府部门，避免政出多门，多头管理。 彭真怀教授建议在上述两项建议的基础上推进一步，把人力资源和社会保障部的劳动就业、社会保障职能，划归扶贫和社会发展部；把人力资源和社会保障部的人力资源职能一部分划归中央组织部，一部分划归国家公务员局。彭真怀认为，这样的合并，相信能够提高扶贫行政效率，降低扶贫行政成本。

新常态智库研究院院长彭真怀教授指出，2020年把7,017万贫困人口降至零，是一场攻坚战，必须由政府主导。无论是设置副部级国家扶贫开发署，还是设置正部级扶贫和社会发展部，建议增加人员编制，配备干部力量，服务于、服从于7,017万贫困人口如期脱贫的工作大局。

从世界大势判断，减贫是长期的任务。在发展过程当中，每一个国家都会伴生相对贫困的情况，我国也不例外。城市中低收入者、农村贫穷人口、边境地区人口和自然条件恶劣地区人口，在脱贫一个时期后还会因各种原因返贫。

值得注意的是，10月4日，世界银行根据物价上涨的实际，把国际贫困线标准从每人每天1.25美元上调到1.9美元。按照我国现行年收入2300元贫困线标准折算，每人每天是0.99美元，不足1美元。当然，我们也根据物价上涨的实际，把年收入提高到2800元贫困线标准。按照这个标准，每人每天是1.12美元，已接近世界银行的标准。彭真怀教授的基本判断是，应结合世界银行的最新标准，按汇率、按购买力平价两种方法进行测算，研究我国实际的贫困人口，特别是被低估的贫困人口。

根据联合国大会最新发布的2015年后议程，明确到2030年要消除世界上每人每天1.25美元以下的贫困人口。如果我国在2020年实现预期减贫目标，就提前十年率先完成了联合国大会所制定的目标，从而为世界减贫事业继续做出负责任的贡献。

古语说，行百里者半九十。扶贫工作不会在2020年后停下来，不能在临界点上半途而废。建议先行谋划，进行顶层制度设计。扶贫是一项系统工程，需要对准焦距，找准穴位，击中要害，发挥顶层设计对基层治理的引领、规划和指导作用，推动面上的制度创新。