专家建言扶贫脱贫：“外力拿走太多，给予太少”
刚刚结束不久的十八届五中全会提出了全面建成小康社会新的目标要求，其中在扶贫领域的目标为：到2020年，我国现行标准下农村贫困人口实现脱贫，贫困县全部摘帽，解决区域性整体贫困。
民进中央2016年度专题调研课题，将为中央全面脱贫目标贡献智与力。
10月25日至26日，民进中央2015年参政议政年会在京召开。历时两日的民进年会，除了交流各专委会2015年度工作情况，更重要的议题，是2016年度的“扶贫”大调研。
2016是民进参政议政工作主题年，这一年民进的大调研将落点于“贫困”与“脱贫”。年会上，国务院扶贫办副主任洪天云结合扶贫问题介绍了有关情况，清华大学中国农村研究院专家刘奇对扶贫问题进行了鞭辟入里的解读，民进会员代表也纷纷提出独到见解、建议。
改革开放以来，中国的扶贫分为三个阶段。第一阶段是1986年以前的“普惠式扶贫”；第二阶段是1986年到2002年有组织、有计划、有重点的扶贫，从中央到地方各级都设有扶贫办；第三个阶段是2002年至今，自2002年党的十六大提出城乡统筹，扶贫就不光光是扶贫办一家的事，所有涉农部门都有此任务。
“第一个阶段效果最突出，最明显，一下子解决了几亿人的贫困问题。五个一号文件作用太大了。”清华大学中国农村研究院专家刘奇介绍，“改革开放后的普惠式扶贫主要是放宽政策。五个一号文件里‘可以’‘允许’这样的词汇，出现了38次，都是围绕放宽政策的。一直到90年代，这些政策又增加了一些。”
他把这总结为“五个放活”。第一个是放活土地，由生产队到家庭生产；第二个是放活经营，取消统购统销，农民可随意购种种粮；第三个是放活领域，农民不仅可种地还能务工经商；第四个是放活空间，农民可进城甚至出国，以前进城至少要过“生产队长批准”“公社介绍信”“粮票”三关；第五个是放活组织，农民可自由发展各种专业合作社。
“我们的致富与政策的放宽关系非常大。用杜润生老先生的话说，五个中央一号文件出来后，我们已经用尽了一切‘便宜’的办法。”刘奇说，“今天再解决三农问题就需要拿出真金白银，马上兑现，不然这个问题就很难。”
“十三五期间我们国家的扶贫工程，其实面临着非常严峻的挑战。”民进中央经济委员会主任、清华大学教授蔡继明认为，脱贫的难度实际上是越来越大。现在没有脱贫的7000多万人口，基本上分布在自然条件非常恶劣、产业基础非常薄弱、教育科技以及其他各方面的社会化程度都非常低、甚至是各种疾病频繁发生的地区。
“相对贫困现象越来越严重。从统计局公布的数据来看，这几年城乡居民的收入差距确实在缩小，现在已经降到三倍以下，但是，2亿多农民工被统计为城镇人口，他们的收入却算在农村居民收入，这就是人为地从统计数据上缩小了城乡居民的收入差距。如果按照城镇居民人口来统计的话，城乡居民的收入差距一定还在三倍以上。不仅如此，按照‘五等分’来分析收入差距，最富裕的20%和最贫困的20%收入差距现在还是在增加，尤其是财产收入的差距在扩大。”蔡继明说。
蔡继明认为，返贫的概率也在提高。无论是遇到自然灾害，还是重大疾病，原来贫困的脱贫的人口还要再次陷入贫困。
“对于个体贫困而言，确实存在文化技能差、伤残病等自身原因，但对于区域性群体贫困而言，外因是决定因素。今天的农民个人生活被卷入整个经济社会环境，深受影响，特别是在区域性群体贫困的问题上，外力作用成了决定贫富的关键。全国现在592个扶贫开发重点县，社会上统称为贫困县。考察这些地方可以看出，呈现出人口集体贫困，都是外因所致，没有一个例外。”刘奇说，“在这些发生区域性群体贫困的地方，贫困不是穷人的错。”
他认为，外力拿走的太多，给予的太少。
“一方面，外力拿走的太多——农民的土地、资源和劳动力成为现代工业‘虹吸’的对象，在国家宏观战略和马太效应的双重影响下，资源、资金、人力等生产要素均向相对发达地区流动，形成对农耕经济掠夺式挤压；另一方面，外力给予的太少——贫困地区成为被现代文明冷落、遗忘的角落，与‘备受优待’的城市相比，面对的是恶劣的生存环境、落后的基础设施和欠缺的公共服务。外力造成的严重不公与巨大失衡，使贫困地区的农民在现代社会的博弈中总是处于不利的一面。”
在他看来，“贫困地方的农民只看到国家强农惠农政策的激光，而没有真正享受到公共财政政策的阳光。激光不断照射、很强，但是没有阳光普照。”
与此同时，扶贫领域的贪腐现象也令人震惊。
最高检发布的一组数字显示，2013年到今年5月，各级检察机关共查办涉农和扶贫领域职务犯罪28894人，占同期检察机关立案查办职务犯罪总人数的22%。
“中央财政的扶贫专项资金，去年是430亿。这点钱是老百姓的救命钱。民政的低保是直接发给老百姓的，扶贫资金不能直接发钱，必须要落到项目上。就这400多亿，还有很多人打主意。” 国务院扶贫办副主任洪天云指出。
贫困问题何解？各有各的看法，却又往往殊途同归。
蔡继明提出“制度扶贫”，特别是土地制度。多年来他持续关注“土改”话题，“要想让农民最终脱贫致富，土地制度改革恐怕是我们绕不过的一个难关。”他说。
他还提出“城市化扶贫”。“我们现在城镇化的比例，按照宽口径是54.8%，但是其中有2.6亿农民工进了城没有落户，再迁徙没有定居，他们并没有真正变成城市人口。”他认为，农村的贫困问题不是孤立的，而是和工业化、城镇化连在一起。不把大量农业人口转移到非农业部门就业，不把已经转移就业的人口尽快变成城市居民，农民最后脱贫是不可能的。
54.8%的城镇化比例，把居住在城镇6个月以上的大量农民工也当作城镇人口统计，这一群体两亿多人。今年3月两会期间，蔡继明作为全国人大代表接受采访时就曾表示，这样的“被城镇化”统计是不合理的。
在他看来，要从根本上解决那5000万留守妇女、6000万留守儿童、还有3000万已经进城但经常处于奔波当中的留守儿童的问题，加快城镇化恐怕仍然是最重要的途径之一。
他还谈到农民的话语权，认同“成立农会提升农民话语权”的观点。“农民的话语权通过什么呢？工人有工会，妇女有妇联，农民这个最大的社会群体，并没有自己的组织。上世纪80年代，杜润生老先生就向小平同志提过，他说有了农会才能够为农民说话，小平同志说我们共产党就代表农民，杜润生说共产党不仅代表农民，还代表工人、知识分子、干部，还代表城市人，小平同志说两三年以后再说，一直到今天……”
此外，现有的592个贫困县也值得商榷。
“1994年确定592个贫困县，为什么现在还是592个？其中不乏有一些县早已脱贫。有的贫困县实际上超过了一些中等收入的县市地区，为什么不能够尽快把他们从贫困县的名单里剔除出去？这恐怕也是精准扶贫的一个重要方面。”蔡继明说，“另一个方面，过去我们之所以确定了500多个贫困县，是因为那个时候的贫困是大面积发生的。一个县百分之多少人口都是贫困的，我们才确定为贫困县。现在来看，实际上是小集中，大分散，所以不宜再以一个县为单位。”
洪天云在谈到贫困县退出机制时也提到， “到2020年，我们国家不应该再有扶贫开发重点县，这也是一个难事。为什么是一个难事呢？592个贫困县，每一年国家专项扶贫资金几百个亿，平均下来就是5000万左右。但是，附加在贫困县上面的财政转移支付和专项补助是3-5个亿。为什么大家不愿摘这个帽子，是有好处的，跟咱们制度设计联在一块儿的。谁都不愿意摘这个帽子，那怎么办？现在广泛征求意见。 ”
刘奇则强调，扶贫攻坚，要做好“四个扶持”——维权性扶持、补偿性扶持、开发性扶持和转移性扶持。
维权性扶持，指建立和完善对农民、特别是贫困人口和弱势群体的法律保护体系。刘奇说，“首先我们要把工业反哺农业、城市支持农村的口号政策化、法律化，不能光空说说。其次要实现扶贫立法，改革开放三十多年来我们的法律体系越来越健全，涉及三农的法律就有几十部，部门规章更多，但是扶贫到现在还没有一个法律，还是一个空缺。”
补偿性扶持，突出“被无偿占有的应给予赔付，被牺牲的应给予补偿”。
开发性扶持，除了自然资源的适度开发，还包括贫困地区人力资源的开发。刘奇认为，重点在于“智力”和“体力”的开发。
转移性扶持，一是实现生产方式的转移，二是实现生存环境的转移。
在阐述“开发性扶持”时，刘奇尤其强调了“智力”与“体力”两个层面的开发。
其中，“智力”的开发，是让贫困人口充分享受到义务教育，发展、重视职业教育、继续教育和终身教育。
部分地区农村中小学布局调整不合理，简单“撤并”苦了众多农村娃。有数据显示，农村小学生学校离家的平均距离为10.83里，初中生离家的平均距离为34.93里。“一方面，农村有的地方没有学校，另一方面有学校也质量越来越差，优质资源都向城里倾斜。这些地方的教育，概括成六个字，就是‘村空、乡弱，县挤’。”刘奇说。
对职业教育，洪天云介绍到， “贫困县的每一个县都有职业教育资源，有的是初等职业学校、中等职业学校，有的甚至是有高职，还有职业教育培训中心。但是绝大部分师资很弱，基本上做不到‘双师’，好多都是原来学数理化的老师简单培训几个月后，就进入了‘双师’行业、进行职业教育当老师。过去这一块资源整合以及重视力度不够，在实训基地建设方面差距很大。因此贫困县的职业教育，学生进到学校以后，就业率也很低。”
而“体力”的开发，则是保障贫困人口就医的权利，关注他们因打工而患的职业病并创造职业病治疗条件等。
据了解，我国职业病患者80%以上都集中在农民工群体。他们主要来自贫困落后地区，不管什么环境，只要能挣钱就行。另外，这个群体流动性大，劳动关系不固定，也很少签订劳动合同，病在哪得的，很难确认，更难获赔。以尘肺病为例，病死率高达22%。中国600万尘肺病农民工，无处索赔，根本付不起“洗肺”一次上万的治疗费。
“怎么处理这些问题？在职业病高发地，是否要建一些职业病医院？”刘奇认为，他们“体力”上的这些问题得不到解决，会拖累家人甚至亲戚朋友，都变成贫困人口，增加脱贫的难度。