关于建立国家公园体制的调查与思考

国家公园是指森林公园、遗产公园、地质公园、湿地公园、自然保护区和风景名胜区等。按照这一定义，我们对张家界市境内的国家公园现状进行了调查和思考，并形成了《关于建立国家公园体制的调查与思考》，仅供决策者参考。

一、张家界市国家公园现状

（一）国家公园数量多。全市已经建立4个国家级森林公园，即：1982年9月25日国务院批准建立的张家界国家森林公园、1992年7月国家林业部批准建立的天门山国家森林公园、2008年12月25日国家林业部批准建立的峰峦溪国家森林公园、2010年10月11日国家林业部批准建立的湖南天泉山国家森林公园；1个省级森林公园，即慈利县江垭省级森林公园；1个市级森林公园，即慈利县长潭河峡谷市级森林公园。同时，我市还于1986年和1996年分别建立了湖南省八大公山国家级自然保护区和张家界大鲵国家级自然保护区；1984年5月，先后建成了3个省级自然保护区，即索溪峪自然保护区、天子山自然保护区、张家界自然保护区；1992年12月建成天门山县级自然保护区。1992年，联合国教科文组织将包括张家界、索溪峪、天子山3个自然保护区在内的武陵源自然保护区列入世界自然遗产名录，八大公山列为全球200个生物多样性重要生态区。同时，索溪峪自然保护区、天子山自然保护区、张家界自然保护区和天门山县级自然保护区被列为全国风景名胜区，使张家界成为国内外知名的新型旅游城市。

（二）国家公园的规模大。张家界森林公园是中国第一个国家森林公园。公园总面积4810公顷，有“三千奇峰，八百秀水”之美称。天门山国家森林公园位于张家界市城区南郊8公里，公园总面积96平方公里，四面绝壁，雄伟壮丽，保存着完整的原始次生林，植物资源丰富，有世界罕见的高山珙桐群落。桑植贺龙省级森林公园于2008年12月25日升级为峰峦溪国家级森林公园，总面积3.3万余亩，森林覆盖率86.6%。湖南天泉山国家森林公园是继“张家界国家森林公园”、“天门山国家森林公园”、“峰峦溪国家森林公园”之后，拥有的第4个国家级森林公园,总面积3538.1公顷，森林覆盖率达87.5%。八大公山自然保护区面积23200公顷，主要保护珍惜濒危野生动、植物；大鲵自然保护区面积14285公顷，主要保护大鲵；索溪峪自然保护区面积3931公顷，主要保护珙桐、猕猴、动岩、峰林；天子山自然保护区面积5500公顷，主要保护珙桐、猕猴、动岩、峰林；张家界自然保护区面积4800公顷，主要保护珙桐、猕猴、动岩、峰林；天门山自然保护区面积1000公顷，主要保护原始次森林和珍惜动植物。

（三）公园基础设施建设较为完善。天门山国家森林公园建成盘山公路、旅游观光索道、供水供电工程、森林观光缆车、标志门、山顶游道等，于2005年10月开园纳客。张家界国家森林公园投资1亿元进一步完善基础设施，2008年成功创建全国首批5A景区，获得由国家林业局、教育部、共青团中央联合授予的“国家生态文明教育基地”称号。峰峦溪国家森林公园完成梅家山景区建设，已成为市民健身、休闲、娱乐场所。

（四）森林旅游快速发展。天门山国家森林公园从2005年10月开园纳客到2007年末，不到3年时间就实现旅游收入超亿元，公园知名度大大提高。张家界、天门山等国家森林公园已成为张家界市旅游的重要支撑。

（五）自然资源与文化深度融合。2009年9月17日，世界第一台大型山水实景音乐剧《天门狐仙——新刘海砍樵》在天门山景区正式对外公演。2010年，该剧被列入“国家文化旅游重点项目——旅游演出类”名录。至2014年12月，该剧演出2000多场，观众达200多万人次。

（六）环境保护力度不断加大。1997年，张家界市人民政府作出决定，禁止在景区使用燃煤。1998年9月，联合国教科文组织监测专家对武陵源世界遗产的保护情况进行监测后提出：“武陵源的自然环境已变成像个围困的孤岛，局限于深耕细作的农业和迅速发展的旅游业内”，“武陵源现在是一个旅游设施泛滥的世界自然遗产景区”，“影响景区最主要的因素是各主要进口处的某些山的顶峰（如天子山）激增的旅游设施”，对景区城市化问题提出了严重警告。同时“提请中国政府对景区及其周围地区旅游业的发展给予关注，使其建立在可持续发展的基础上”。1999年12月，国家环保总局、林业部在北京人民大会堂召开全国自然保护区先进集体和先进个人表彰大会。张家界市八大公山国家级自然保护区管理处被评为先进集体。1999～2002年，对武陵源核心景区开展“世纪大拆迁”，共拆除景区接待设施59家，搬迁世居户377户、1162人，拆除房屋建筑15.5万平方米，拆除构筑物2万平方米、恢复植被3300平方米。

（七）公园管理不断加强。2002-2008年，张家界市采取四条措施加强了自然保护区建设。一是认真贯彻《湖南省武陵源世界自然遗产保护条例》，对武陵源世界自然遗产实施更加严格的保护措施，禁止审批一切与旅游基础设施无关的建设项目。2007年，武陵源区风景名胜区被评为首批国家5A级旅游景区。二是开展矿山生态环境保护专项执法行动。全市共清查矿山企业362家，对非法采矿实行严厉打击，取缔永定城区周边、桑植县城附近和慈利县龙潭河区域内石灰窑、砖瓦窑102座。三是新建保护区。全市新建自然保护小区5个，全市各类自然保护区和保护小区达20个，面积610平方公里。四是加强景区基础设施建设。武陵源索溪峪吴家峪标志门及广场、张家界国家森林公园门票站及游客中心、杨家界门票站、黄龙洞生态广场、天门山景区门票站等景区主要入口标志工程相继建成。

（八）公园在保护中发展。截止到2014年12月，全市自然保护区面积已占全市总面积的10%。自然保护区空气质量全年稳定达到国家1-2级标准，主要水域90%以上的断面达到国家地表水Ⅰ、Ⅱ类标准。严格控制景区旅游设施建设，停止审批核心景区一切与保护无关的建设项目。

二、值得关注的几个问题

（一）环境保护压力加大。随着张家界市自然风光在世界上的知名度提高，旅游人数急剧增加，2000年接待游客374.9万人次，旅游业创收12.95亿元。由于大量的接待设施建在景区，致使景区城市化倾向严重，局部地域的环境遭到较严重的污染。100余家宾馆酒店年排放生活污水300万吨，90%以上未经任何处理就直接排入保护区内的金鞭溪、索溪等水域，严重超过水体的自净能力。金鞭溪、索溪水中原本红色的河石染成黑色，水体受到总磷、总氮和高锰酸盐指数的污染。武陵源各景点接待区均处于峡谷盆地之中，冬季逆温气象频繁出现，秋季旅游旺季，用煤量增大，冬秋二季二氧化硫等酸性物质的积累，导致该区域内一年中这两个季节酸雨较为严重。景区内的废弃物年排放量在1000吨以上，堆放森林之中，对环境亦造成影响。人为活动噪声使野生动物逃逸。公路游道、宾馆酒楼的建设，大量的土石方工程不仅破坏了原有植被的覆盖、水土流失，还导致山体滑坡、漰塌、泥石流等地质灾害的发生。

（二）公园功能重叠，依法管理难度加大。由于各种不同类型的国家公园，边界范围相互重叠，但功能各有不同，管理部门不同，依照的法律也不同。因此，在管理规范上，没有统一的法律法规可依，只能借用于环境保护法、林业法、国土法等各种部门法。因此，在国家公园的管理上，缺乏上位法。

（三）条块分割、政出多门。纵观我市近30年自然遗产保护历程，保护理念不断更新，自然遗产和文化遗产内涵不断延伸，遗产类型不断扩展，遗产数量不断增加，保护成果日益彰显。但是，由于遗产保护对象涉及多个学科、管理机构涉及多个部门，现实工作中普遍存在以下问题：一是遗产概念未能接轨。联合国教科文组织《世界遗产保护公约》将遗产分为两大类即：文化遗产和自然遗产，言简意赅、分类科学。而我国与遗产相对应的概念可分为十大类，包括：自然保护区、风景名胜区、国家森林公园、文物保护单位、考古遗址公园、国家地质公园、国家湿地公园、国家城市湿地公园、水利风景区、旅游风景名胜区等，这些概念之间存在彼此交叉、重叠、包含的关系。二是管理机构条块分割。管理上述十大类与遗产概念相对应的政府机构分属不同部门，如：自然保护区的综合管理部门是环保部门，风景名胜区属旅游部门，国家城市湿地公园属住建部，国家森林公园属林业部门、国家地质公园属国土资源部门、国家水利风景区属水利部门、考古遗址公园属国家文物局。而同一个地方可以有多个头衔，存在多头管理、九龙治水的弊端。如张家界自然保护区、天子山自然保护区、索溪峪自然保护区，又同属于武陵源风景名胜区、世界自然遗产、世界地址公园、张家界森林公园，应该归属多个部门管理。三是保护制度政出多门。我国与遗产概念相对应的法律法规较多，如：建设部门的《风景名胜区管理条例》、文物部门的《文物保护法》、环保部门的《环境保护法》、林业部门的《自然保护区条例》等等。这些法律法规不仅内容上着重于某一方面，而且理念滞后无法体现保护管理新的理念，同时由于分属于不同部门，存在政出多门受部门利益牵制的情况。

（四）国家重点生态功能区保护与地方经济发展矛盾突出。  根据《全国主体功能区规划》(国发〔2010〕46号)，张家界市属于国家重点生态功能区中“武陵山区生物多样性及水土保持生态功能区”，限制进行大规模高强度工业化城镇化开发。而张家界市既是一个正在成长中的旅游城市，又是一个国家级的贫困地区，总体经济水平还相当落后，全市170万人，到2016年全市经济总量还不大、产业结构还不优。因而，张家界市有追求经济发展的强烈需求，但与国家重点生态功能区保护的限制矛盾突出，难以协调。作为面向国际的旅游城市，要提高参与世界旅游的竞争能力，就必须加快城市建设和城镇化步伐；作为贫困地区，要赶上全国全省实现全面小康的步伐，就必须加快经济建设，在做大做强旅游产业的同时，大力发展新型工业，提高发展内生动力和经济实力。但这些开发和经济发展行为，对大的保护有一定副作用。

（五）生态资源的开发利用与生态保护的矛盾依然存在。比如景区游客容量问题。为了地方尽快脱贫致富，张家界市希望旅游人数越多越好。但按照资源保护要求，景区的旅游人次必须控制。张家界市正在努力推动旅游发展方式转变，不再单纯追求游客数量的扩张，但这种改变是缓慢的。再比如景区二次移民搬迁问题。武陵源核心景区已经进行了一次大拆迁，但由于资金原因，拆迁并不彻底。要彻底解决这个问题，确实保护好世界自然遗产和世界地质公园，必须实施第二次移民搬迁工程，但所需资金难以筹集，居民搬迁后的生活出路也是一个大问题。又如，一些大山区居住的人群，由于年轻人外出打工，都是一些留守儿童和老年人，就医、就学非常不方便，张家界市非常期望能够将他们整体生态移民下山，但目前没有这样的机制和投入，无法操作。结果这些留守的人群不得不砍柴烧火，砍树卖钱，挖山修公路，对周边生态造成一定的破坏。

（六）区域划定不太合理。就张家界大鲵自然保护区来说，其区域是澧水及其支流所有水域，含盖了全市大部分区域，是一种网络状保护区，面积为14285公顷，等于142.85平方公里，限制了项目开发和建设，对区域经济发展极为不利。

（七）国家补偿依然不够。就张家界市而言，既是湖南省乃至全国的重要生态功能保护区，同时又是经济欠发达地区。近30年来，张家界市通过退耕还林、封山育林和拒绝引进工业污染项目等措施，自然生态环境得到有效地保护，为下游提供了优质的水，为全省全国人民提供了良好的生态旅游环境。但经济发展水平、人民群众生活水平与全国全省还存在很大的差距。国家目前通过转移支付的方式对我市进行了大量支持，但支持力度仍不够，我市人均收入与发达地区的差距还在加大。如果不建立生态补偿机制，加大补偿的力度，老百姓保护的行动没有得到回报，将影响保护的积极性和自觉性。

三、几点建议

（一）加强国家公园法制建设。2013年党的十八届三中全会通过了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，明确提出了建立国家公园体制。2015年，中共中央、国务院印发的《生态文明体制改革总体方案》第22条明确要求对自然保护区、风景名胜区、文化自然遗产、地质公园、森林公园等的体制进行改革，建立国家公园体制。而制定一部统一的上位法是其中的核心和关键。我国目前自然保护区管理依据的是《自然保护区条例》以及相关的《土地管理法》《环境保护法》以及《海洋保护法》等，国家公园体制应该是我国自然保护事业发展的一个契机，制定出一部综合的法来适应当前自然保护形势，既是理顺管理体制，也是给予保护工作者巨大的工作动力。我国自然保护地各级管理部门，积累了丰富的管理经验，为我国国家公园体制奠定了良好的立法基础。我国自然保护事业走向管理科学化、建设标准化、科学研究系统化的健康发展道路，《国家公园法》必须走在前面。

（二）加强国家公园组织体系建设。2015年9月21日，中共中央、国务院印发了《生态文明体制改革总体方案》第22条明确要求对自然保护区、风景名胜区、文化自然遗产、地质公园、森林公园等的体制进行改革，提出建立国家公园体制。从管理学角度来说，体制指的是国家机关、企事业单位的机构设置和管理权限划分及其相应关系的制度。国家公园，是指国家为了保护一个或多个典型生态系统的完整性，为生态旅游、科学研究和环境教育提供场所，而划定的需要特殊保护、管理和利用的自然区域。从张家界市的实际看，建立国家公园体制，可以参照武陵源区的做法，武陵源风景名胜区、武陵源世界自然遗产、武陵源地质公园、张家界森林公园、索溪峪自然保护区、天子山自然保护区、张家界自然保护区，实行区处（公园管理处）合一的管理体制，统筹管理公园的经营、保护事务，行政事务由武陵源区人民政府管理。

（三）坚持“保护第一，开发第二”原则，既要金山银山，更要绿水青山。国家公园体制，其理念就是有效保护和合理开发利用。依据国外发达国家建设国家公园的经验，它可以弥补我国严格保护与合理利用的法律空白。随着我国法治逐步完善，国家公园体制在生物多样性保护事业中会发挥越来越重要的作用。此外，国家公园体制能够进一步完善目前保护地管理体制较为不顺畅的现状，整合重要生态功能区的生境破碎化。这些都将引领我国保护事业走向一个新高度。同时，国家公园体制倡导在保护生态系统及物种的过程中，让公众主动感受到自然所带来的服务，进而主动参与保护。

（四）倡导全社会参与建设管理国家公园。所谓全社会参与，就是“让公众进得来”。就目前情况看，我国已有的国家公园准入票价过高，难以激发公众参与建设管理的积极性，比如张家界森林公园，就目前的游憩行为来看，仅仅是一种体验式的旅游行为，并没有得到生态环境保护的教育，他们没有自觉把自然保护的理念传递给周边人群。同时他们没有意愿给予国家公园捐助。这也说明，我国目前保护体制存在一定问题，公众目前并没有主动意愿参与保护地的建设与发展。那么如何倡导全社会参与建设国家公园？一是低票制，制定科学的发展路径；二是广泛宣传，利用互联网以及多媒体，向全社会宣传国家公园体制的理念。因此，保障公众对国家公园建设管理的知情权、监督权和参与权，是把国家公园体制建好的充分条件。