农村土地流转趋势及风险防范策略——2016年湖南省农村土地流转情况调查
随着工业化、城镇化建设的推进，农村大量劳动力进城务工就业，农村土地承包经营权流转（以下简称土地流转）速度明显加快。新形势下，如何加强农村土地流转风险防范，创新农业经营管理体系，正确研判土地流转趋势，放活土地经营权，大力发展现代农业，是做好当前农业供给侧结构性改革和落实好农村土地“三权”分置的重要途径。下面，笔者结合湖南省调研情况，谈几点意见。
一、当前我省农村土地流转趋势
近年来，全省各地坚持“稳定农户承包权，放活土地经营权”的工作思路，积极推进农村土地流转，土地流转趋势总体向好。一是流转面积逐年增多。2013-2015年，全省耕地流转面积分别为1379万亩、1449万亩、1894.04万亩，2016年，全省流转耕地面积2137.26万亩，占承包总面积的41.71%，呈现流转面积稳步增加的趋势。土地流转逐步趋向大规模流转，向新型经营主体流转转移。2016年，流转面积2000亩以上451宗，1000-2000亩3014宗，500-1000亩5125宗，100-500亩30475宗 。二是流转形式日趋多样。全省农村土地流转主要有转包、转让、互换、入股、出租等形式，其他方式占比相对较低。2016年，转包681.33万亩、转让64.44万亩、互换112.91万亩、出租1018.12万亩、股份合作154.43万亩、其它103.27 万亩。耕地流转主要以转包和出租为主，分别占流转耕地的31.87%和47.64%。三是流转主体趋向多元。新型农业经营主体逐步成为土地流转的主体。据统计，2016年流入农户的耕地有966.06万亩，占45.2%；流入农民专业合作社的耕地有712.93万亩，占33.36%；流入工商企业的耕地有283.72万亩，占13.27%；其它174.19万亩，占8.15%。四是流转价格同比上升。近年来，受物价因素影响，全省农村土地流转价格逐年上升。目前，全省流转土地价格在每亩200元至800元之间不等。各地因经济发展差异，土地流转价格略有区别，一般地区土地流转价格平均在300元至500元之间，全省大部分县市区属于此种类型；处于城郊和产业发展较好的地区，土地流转价格在每亩600元至800元之间，长沙、株州、湘潭大部分地区属于此类情况；特别是处于旅游目的地县市区，流转土地价格相对较高，如韶山市、南岳区、凤凰县等部分村，流转土地价格高达每亩1000元；经济相对欠发达地区，流转土地价格偏低，每亩为100元至300元不等。因农村劳动力外出务工，土地没人耕种的地方，为防止耕地抛荒，免费流转的情况也一定程度存在。五是流转体系逐步健全。目前，各县市区基本建立了土地流转服务信息平台，成立了县级土地流转服务中心，乡镇建立了土地流转服务站，行政村配备了土地流转信息员。农村土地承包经营纠纷调解仲裁体系进一步健全，截止到12月底，全省有县级土地仲裁员2645人，乡镇调解员6483人，村组调解员74722人，各涉农县市区都成立了农村土地承包经营纠纷仲裁委员会，1698个乡镇成立了调解委员会，28460个村建立了调解小组，形成了县、乡（镇）、村“三位一体”的仲裁工作体系。
二、我省农村土地流转面临的风险
（一）农村土地承包关系稳定风险。土地是农民的命根子，是农民生存和发展的基本保障。近年我省积极开展土地确权登记颁证工作，进一步稳定和完善了农村土地承包关系，但是土地流转速度的加快，也给土地承包关系增加了潜在风险。一是流转合同签订不规范带来纠纷隐患。有些农户之间仅有口头协议，正式书面合同签订的比例不高，导致土地租赁关系不明，土地纠纷问题频繁发生，增加了农村社会不稳定因素，容易诱发社会群体性事件。2016年，全省发生土地承包经营纠纷20525起，调处20469起，乡村调解18753起，仲裁委受理纠纷1772起，调解1716起，仲裁56起。二是土地流转交易市场建设滞后带来矛盾隐患。目前，全省只有70%的县市区建立了县级土地流转交易有形市场，还有30%的县市区尚未建立，部分交易市场管理欠规范，大多数没有规范的资料档案室，土地流转资料保存不全。还有一些地方土地流转交易只是民间行为，不在交易场所交易，交易程序也有点不规范，给土地承包关系长期稳定带来隐患。三是加剧农村内部阶层分化。农民流出土地后，在一定时期内将失去基本的生产资料，对于股份合作方式流转土地的农民来说，有可能永远失去对土地的经营权，农民一旦在非农产业无法实现就业，就将同时面临失业和丧失生存保障的双重风险，从而产生农民“贫困化”现象，近几年，沿海地区大量农民工返乡创业就是最好的证明。同时，流转大户通过流转土地进行规模经营，大力发展以特色蔬菜、花卉等高收益作物为主的高效多功能农业，可能会带来高于过去几倍甚至几十倍的土地经营收益，迅速走上致富的道路，从而造成农民内部的收入差距进一步加大，影响农村社会和谐稳定。
（二）流出农户土地收益保障风险。一是土地股权界定模糊导致收益分配不当。以承包地折价参股的农户，入股时股权界定的时间不稳定，就会影响折股的基期及农户股权数量。股权分配涉及到农民数量变化调整等诸多因素，不少农户缺乏专业知识和经验，只能人云亦云，容易造成折价参股分配上不公平、不公正，土地状况相同的情况下农户股份多少有别，一些原属于国家和集体的农地折价参股也很难处理。其它形式流转的土地，如果仅有口头协议，土地流转价格模棱两可，流入方一旦违约，流出农户的租金将得不到保障。二是产业支撑缺乏带来收益保障风险。从调研情况看，全省大部分地区缺乏优势产业和主导产业引导，土地流转缺乏产业支撑，适度规模经营缺乏产业基础，给土地流转后的经营带来隐患，一些地方脱离当地自然条件和发展实际，低价盲目流转土地，导致受让方对流转土地重短期利用、轻长期投入，如果出现经营管理不善或亏损，流出农户收益将无法保障。三是流转价格上升带来收益保障风险。随着物价因素的上涨，土地流转价格同比上升。如常德市鼎城区2016年流转土地面积42.1万亩，流转租金由过去的100-200元/亩，增长到500-600元/亩。一些地方土地流转价格高达800-1000元/亩，甚至更高，给流出农户收益带来不可控风险。专家强调，流转价格超过500元/亩，种粮大户将无利可图，只有流入方经营获益，租金才能水涨船高，实现双赢。如果管理不善，遇上自然灾害等，造成作物减产或亏损，就会增加承包户风险，甚至可能会出现租金得不到保障等情况。
（三）工商资本租赁土地投资风险。一是工商资本“跑马圈地”抢占资源风险。随着经济发展的转型升级，不少工商资本重新寻找新的商机，转向农业农村领域，给农业农村经济发展带来了前所未有的资金物质支持和经营模式创新，对农村土地流转起到了重要的推进作用，但工商企业低成本拿“地”，投入大量资金，待土地承包政策到期后，农民想要回自己的土地，一般比较困难。同时，部分工商资本有可能偏离投资农业的初衷，借农业旅游开发、综合体建设“跑马圈地”，囤地待价而沽，土地承包权、经营权归属问题存在隐患。二是工商资本选择农业产业风险。工商资本进入农业领域前一般从事其他产业，多数企业对农业产业了解不深，选择的产业与其原从事的行业没有相关性，仅是看到国家对农业的财政扶持政策，或是基于自身个人的农村田园情结，对农业生产缺乏全面深入的了解，缺少相应的技术与管理人才，对风险的防范意识不足等因素，都增加了工商资本投资农业的盲目性与风险性。三是工商资本租赁土地经营风险。随着农业产业升级，农业项目投资大、周期长、回报相对低的问题日益突出，单纯搞农业开发或者没有鼓励支持政策，对工商资本投资缺少吸引力，对加大投入也普遍存在畏难情绪。加之劳务、费用、投资成本高的原因，大多工商资本面临后续资金周转难的压力。一些投资者虽然得到了政府补贴或银行贷款，但对自身经济实力考虑不周, 投资回报风险评估不足，后续经营融资难的问题时有发生。以我省土地流转较好的沅陵为例，全县流转规模1500亩土地以上的经营主体，40%有融资需求，20%以上存在融资难的问题，从而出现了农民土地租金支付困难的情况,导致本由企业承担的市场管理风险,最终转嫁到农民头上。
（四）非粮现象引发主粮保障风险。推动土地流转后片面追求种养高效益，会在一定程度上影响我国水稻、小麦等主要粮食的生产安全。一是逐利行为导致主粮产量下降。在现代农业发展过程中，现代农业企业按契约组建，在市场经济条件下，企业经营的逐利性会影响国家的粮食安全。农村土地流转实现规模经营后，有些企业基于生产效益的考虑，可能会放弃水稻、小麦等粮食作物的生产，转而从事水产养殖、水果蔬菜、苗木花卉等经济作物的种植，挤占种粮面积，导致主粮产量下降，影响国家粮食安全。二是种粮利润下降导致主粮种植面积减少。由于粮食价格过低，我省土地流转价格相对较高，如果流入方选择种粮，以水稻种植两季亩产1600斤，按2016年籼稻国家1.35元/斤最低收购价计算，每亩收入才2160元，除去人工、成本、生产资源等因素，种粮利润很少甚至亏本，因此，大多数流转大户选择种植效益更高的其他经济作物或水产养殖，致使主粮种植面积大幅下降。
三、对策与建议
（一）做好确权登记颁证，防范社会稳定风险。农村土地流转实质是农村土地经营权在不同主体之间的交易，做好农村承包地确权登记颁证，明晰农村土地产权，就是降低了农民风险。一是进一步稳定农村土地承包关系。贯彻落实中办、国办《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》（中办发【2016】67号），制定出台我省农村土地“三权分置”办法的实施意见。充分利用现有确权登记成果，进一步完善农村土地承包管理体系，真正把全省农村承包地块面积、合同、权属证书全面落实到户，实现承包经营权属证书标准化、土地承包经营权登记制度化、土地承包管理信息化，努力夯实农村土地承包关系。二是严格承包地确权颁证工作程序。严格调查摸底、核查实测、公示审核、建立登记簿、颁发证书等工作程序，全面推进承包地确权工作，确保地块信息精准明确，权属登记客观公正。防止因承包地确权登记颁证滞后，未确权先行流转引发的土地矛盾纠纷。三是妥善解决承包地确权引发的纠纷。建立民间协商、乡村调解、县级仲裁、司法保障的农村土地承包纠纷调处机制。对有据可依的矛盾问题依法依规调解处理，对没有明确依据的问题参照相关法律法规和政策精神，秉持“尊重历史、面对现实、平等协商”的原则妥善解决，确保确权登记工作平稳有序开展，防范因确权工作引发的社会稳定风险。
（二）规范流转程序管理，防范无序流转风险。加强土地流转管理，规范流转交易行为，降低土地流转风险。一是合理确定土地流转规模。国外土地经营的经验表明，土地经营规模必须适度。过分的土地集中，过大的生产规模，容易产生“规模不经济”的现象。各地要根据区域特征、土地条件、作物品种、经济社会发展水平、农村劳动力转移情况、农业机械化水平和农业生产条件等，研究确定本地土地规模经营适度标准，一般以一年务农收入相当于城市务工收入的土地经营规模为宜。不能片面求快、求大，不能强制农民流转土地，人为垒大户，人为设置进度指标。二是加强土地流转合同管理。使用统一规范的土地流转合同文本，明确土地流转双方的信息、流转土地情况、流转形式、期限、流转价格及流转双方权利和义务等，进一步规范了农村土地流转合同签订。三是构建土地流转服务平台。健全完善县市区、乡镇、村三级流转服务与管理网络，发挥各级土地流转交易平台的功能和作用，为土地流转双方提供信息发布、政策咨询、价格评估、合同鉴证等服务，对农村土地流转的各个步骤和程序进行规范。
（三）加快服务体系建设，防范流转纠纷风险。一是加快土地流转市场建设。推动建立规范的土地流转交易市场，探索建立统一的土地流转公开市场和信息平台，积极培育土地流转中介服务组织，成立“土地托管中心”、“土地托管站”等机构，从事介绍流转对象，帮助审查接包方资格，提供有关业务咨询等，切实维护土地所有者、承包者、经营者三方的合法权益。二是加强土地流转服务。依托农经机构成立农村土地流转服务组织，构建流转信息网络，及时收集发布流转信息，畅通流转渠道。三是加强土地流转监测试点，积极探索土地流转规范化管理经验模式。强化农村土地承包经营纠纷调解仲裁体系建设，稳定和加强仲裁员队伍管理，妥善调处土地承包和流转纠纷。
（四）加强工商资本监管，防范规模经营风险。一是建立工商资本进入农业农村领域服务制度。建立投资清单制度。结合当地农业农村发展情况，编制工商资本投资规划、投资指南等，引导工商资本进入农业生产发展薄弱环节，如发展装备农业、现代种养业、智慧农业、农产品流通、农村旅游业等新型业态。建立资本准入制度。要根据企业资质、经营能力、土地流转规模等实行审核准入制度，对长时间、大面积租赁农地要有明确上限控制，实行分级备案。建立咨询服务制度。加强投资建设的咨询指导服务工作，结合现代服务业发展实施方案，积极引导扶持农业生产性服务业发展，营造优良发展环境。二是建立工商资本进入农业农村领域监管制度。强化动态监管，定期对租赁土地企业的农业经营能力、土地用途及风险防范能力等开展监督检查，查验土地利用、合同履行等情况，细化农地用途甄别标准，及时查处纠正浪费农地资源、改变农地用途等违法违规行为。统筹建设用地，结合城市周边设施农业、园艺产业和休闲农业的发展需求，适当放宽设施农业用途标准，或者调剂部分用地指标，用于支持工商资本进入农业农村领域发展。三是鼓励工商资本与农民新型经营主体开展合作经营。通过确定农企合作准则、利益分配原则、合理调整相关税率等办法鼓励企业与当地农民经营组织或农户建立土地入股分红等更紧密的利益分配合作经营模式，对农民形成带动而非挤出效应；加强纠纷调处，建立风险保障金制度，防止损害农民土地权益，防范承包农户因流入方违约或经营不善而遭受损失。
（五）严格流转用途管制，防范粮食安全风险。加强对流转土地的用途管制，积极推进农村土地流转。一是制定产业发展规划。根据各地主体功能区分及资源环境条件制定农地利用规划和农业主导产业发展规划，按照“农地农用，产业集中”的原则，制定引导农地向当地优势产业流转的规划。二是探索建立土地流转风险防范和有偿退出机制。随着土地流转率提高，经营风险将危及农业生产的稳定，要探索对流入方“先交租金，后种地”的风险防控措施，逐步建立健全农村土地流转风险防控机制，加强流入方的事后监管，严防流转土地用途发生改变和流转后的经营风险。对因经营不善或自然风险、市场风险导致流入方生产经营无法继续进行的，要实行退出机制，切实保护农民利益。三是建立土地流转激励制度。制定土地流转激励措施，对土地流转后的“非农化”和“非粮化”问题给予处罚；对做得比较好的规模经营主体，分别在财政、金融、基础设施等方面给予政策支持。推行村级组建土地合作社，制定出台土地流转奖补办法，完善种粮奖补措施，加快推进土地流转，确保主粮保障安全。
土地流转是一个自然的经济、社会发展过程，与农业发展要求、农村环境变化、农民对土地的认识程度密切相关。工作中，既要坚定方向、积极推进，又要谨慎稳妥、循序渐进，既要搞好引导、政策鼓励，又要加强监管、规范运行，既要促进农业增效、农民增收、农村发展，又要保障粮食安全、农民权益、农村稳定，努力建立和完善土地流转新机制，使土地流转真正成为激活“三农”工作的动力源。