杜家毫:把城市建设成为人民群众安居乐业的美好家园

中共湖南省委副书记、省人民政府省长 杜家毫

　　党中央历来高度重视城市工作。在中共七届二中全会上，毛泽东同志对我党的工作重心作出了科学判断：“从现在起，开始了由城市到乡村并由城市领导乡村的时期。……必须用极大的努力去学会管理城市和建设城市。党的工作重心由乡村移到了城市。”由此，我国开启了世界历史上规模最大、速度最快的城镇化进程。进入新的历史时期，以习近平同志为总书记的新一届党中央继2013年12月召开中央城镇化工作会议后，又在去年12月召开中央城市工作会议，强调城市工作在党和国家工作全局中举足轻重。我们必须按照党中央和习近平总书记的要求以及省委的部署，真正把思想统一起来，认认真真抓贯彻、抓落实。只有这样，城市建设才会更科学、更理性、更加符合人民群众的意愿。

　 　把“以人民为中心”的发展理念作为城市工作的根本要求

　　习近平总书记提出“以人民为中心”的城市发展理念，一定要落实到具体工作中、落实到实际行动上。我们要抓住“衣食住行、生老病死、安居乐业”这12个字，把有序实现市民化作为城市工作的首要任务。

　　让群众拥有更多就业机会。人无恒产，必无恒心。恒产来自哪里？就是来源于稳定的就业。一方面，要以产业集聚带动人口集中，不放松有市场、有效益的劳动密集型产业发展，大力发展就业容量大的服务业，坚决防止脱离经济发展而人为大搞“造城运动”。另一方面，要大力实施创业带动就业战略，落实创业支持政策，搭建更多创业平台，提供更优创业服务，为城市新经济的成长创造良好环境。同时，开发更多城市就业岗位，重点做好高校和中职毕业生、复转军人以及农业转移人口的就业服务工作。

　　让城市更加美好。这个美好，既要求建筑别致，更要让居民望得见山、看得见水、记得住乡愁。现在，有的城市漠视历史文化保护，毁坏城市古迹和历史记忆；有的搞大树进城、填湖开山，破坏自然的山体和水系；有的沿江、沿河进行高强度、高密度的房地产开发，等等。既割裂了城市的历史记忆，又人为破坏了城市与自然的有机联系。现在，包括欧美在内，建筑的审美观发生了很大变化。当年，我们觉得玻璃幕墙很好，但大量采用后，又会带来光污染。为追求前卫和新颖，很多地方请国外设计师进行设计，几乎成了他们的试验场，当时觉得新颖别致，但不耐看。建筑还是要经得起历史检验，要与民族文化、历史传统相结合，比如人民大会堂的庄重、大气，到今天都不过时。湖南自然和人文资源丰富，处理得好，就能把城市人文与好山好水好风光有机融合起来，让城市成为人民安身立命、安居乐业的美好家园。

　　让城市公共服务更加高效。上学难、出行难、养老难、就医难，以及生活不方便等问题，很大程度上与管理、服务不到位有关。必须进一步增强城市的服务属性，制定和落实市政基础设施和公共服务设施专项规划，以合理均衡布局城市各类公共设施，提升城市的通透性和微循环能力。同时，以社区为单位构建公共服务网络和社区生活圈，让市民生活更加便捷，让城市更有人情味。这方面，建设者和市民的视角是不一样的，市民更多的是考虑方便。城市的决策者、规划者，也应从普通市民的角度，感受城市管理到底还有哪些不方便的地方，哪些地方还需要改进和提高。

　　让更多农村人口融入城镇。目前，有些城市的发展占用了农地，但农民却融不进来；许多已经在城市工作生活的农民工及家属，由于就业、住房、医疗、教育、社保等方面的不平等，处于“半市民化”状态。我们要针对不同层次、不同职业人口情况，实施差别化居住证和户籍制度，推动基本公共服务向常住人口覆盖，提高新市民对城市的适应能力和归属感。同时，充分尊重农民意愿，将农业转移人口户籍与“三权”脱钩，维护其合法权益。城市的高楼大厦，都是改革开放以来广大农民工一砖一瓦垒起来的，他们辛苦劳作，却融入不了城市，小孩上学也成问题。我们大多数人的父辈、祖辈就是农民，我们必须想办法让这些为城市建设作出过巨大贡献的农民工能逐步留在城市。这方面，我们要做的事情很多，必须站在群众的角度多想一想，坚持久久为功，做一件成一件，解决一个问题，就把工作往前推进一步。

　　 努力走集约节约、可持续的城市发展道路

　　城市是人类社会活动高效化发展的结果。更高效、更集约、更持续是城市发展的客观要求。必须从城市规划、建设和管理入手，努力做好全省城市工作。

　　从城市规划入手，为转变城市发展方式奠定基础。实事求是讲，领导干部往往主导规划的制定。因此，各级领导干部要多学多看、多思多听，把每次到国内外的考察当作学习的机会，多看多思，要独立思考，不要盲从，不要动不动就学国外的，搞大喷泉、大雕塑，请国外设计师，关键是要符合实际。第一，增强规划的科学性。准确把握城市发展的未来需求，综合考虑城市功能定位、文化特色、建设管理等多种因素来制定规划。既要强化规划刚性，明确城市建设用地增长边界，划定水体保护线、绿地系统线、基础设施建设控制线、历史文化保护线、永久基本农田和生态保护红线，又要保持规划一定的弹性。特别强调的是，城市规模一定要适度，规模过大，反而会更不经济，要有边界约束，不能一味追求规模，更不能把重心放在建新区、造新城上。第二，增强规划的协调性。目前，涉及城市空间的规划超过80种，但互相之间存在冲突、矛盾。必须按照“多规合一”的要求，通过有效的规划协调机制，重点加强主体功能区规划、国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、环境保护规划等的衔接。进一步健全城乡规划委员会制度，涉及城市空间建设和管治的各类规划报批前，必须经规委会审议。第三，增强规划的严肃性。城市规划制定和执行得怎么样，与领导干部的素质、政绩观以及考核机制密切相关。要牢固树立“规划即法”意识，依法严肃查处违反规划的行为，决不能因人设规、有规不依，坚决防止换一届领导、改一次规划的现象。今后，省里将加大对各地规划实施的监督力度，完善省城乡规划督察员制度，运用卫星遥感监测和地理信息系统等手段监督规划实施，严格实行规划实施责任追究制度，严肃查处擅自修改规划、违规干预规划等行为，将城市规划实施情况纳入党政领导干部考核和离任审计内容。

　　从建设城市入手，为提升城市品位创造条件。既要重视总体规划，也要注重城市细节，在做精、做特、做优上下功夫。首先，要补短板。以大运量公共交通的优先发展，优化城市路网结构，打通“断头路”“丁字路”，构建“窄马路、密路网”的城市道路布局；以地下综合管廊的完善，解决地面反复“开膛破肚”现象，结合各自城市的地形地貌合理确定建设方式，实现宜廊则廊、宜沟则沟；以城市排水防涝设施对接“海绵城市”建设，充分发挥城市道路、绿地和水系等对雨水的蓄渗和缓释作用；以公共服务设施的均衡配置，着重解决学校、医疗、文化体育、社区服务等设施数量不足、分布失衡等问题，为便利居民生活提供基础保障。现在，有些地方被某些地产商“绑架”了，以经营城市为名，把城市的核心功能大量外迁，腾出土地搞房地产开发，造成了一些“睡城”和“潮汐族”现象。比如，有些城市把学校搬得远远的，老校区置换后，在郊外新建一大片，学生上学都要跑到很远的地方。又如，电影院、歌舞剧院等文化设施原来都在城市的好地段，但现在有的被置换了，或者承包给别人开饭店、开酒店。这样的城市就没有了活力。对一个城市来讲，文化教育等公共设施用地一定要预留，公益设施一定要好好保护，千万不能导致地价暴涨、政府债台高筑，而该建的公益设施却没有建设好。其次，要提品质。贯彻“适用、经济、绿色、美观”的城市建筑方针，破除贪大、媚洋、求怪等建筑乱象。全面落实建设、勘察、设计、施工、监理等五方主体质量安全责任，杜绝“建筑短命”现象。重视建筑节能，强化执行规划、设计、施工、竣工验收等环节的节能标准，推动废水、固体废弃物和建筑垃圾资源化利用。大力推广装配式建筑，并与住宅产业化结合起来，打造千亿住宅产业集群。第三，要凸特色。湖南每个城市都有其独特的印记和标志，有自然的、有人文的，都承载着历史和自然的记忆，这是城市之根、城市之魂。譬如，说起长沙，必然是橘子洲头、岳麓山下；说起岳阳，必然是“洞庭天下水、岳阳天下楼”；说起常德，必然是桃花源里、武陵古郡；说起永州，必然是“永州八记”“濂溪故里”；说起衡阳，必然是“北雁南飞”“寿岳衡山”，等等。这是得天独厚的资源和特色，需要善加保护和利用。要做到“慎砍树、禁挖山、不填湖、少拆房”，把老祖宗留下的山山水水保护好，让城市融入自然，让自然涵养城市。要正确处理好延续历史文脉与融入现代元素的关系，留住城市特有的地域环境、文化特色、建筑风格等“基因”，防止千篇一律、千城一面、千楼一貌。第四，要广筹资。在加大财政投入、提高财政资金使用效益的同时，积极探索投融资模式，充分调动全社会参与城市建设的积极性。进一步放宽市场准入，扩大债券、信贷融资，完善城市基础设施服务费价政策，引导社会资本通过PPP、特许经营等方式，参与市政设施投资运营。要强调的是，采用PPP模式，但不能“挂羊头卖狗肉”、滥竽充数，把PPP模式当成一个筐，把BT项目往里装。其实，PPP项目是有现金流和投资回报的，政府和社会投资者要按照设定的比例分享收益。

　　从管理城市入手，为促进城市宜居宜业提供保障。不同的城市，基础设施条件可能有差别，但管理和服务不能打折扣。首先，要坚决守住城市安全底线。保障城市安全运行，是城市管理的首要任务。确保城市安全，既要抓好源头防控，也要强化动态监管，重点是对污水、垃圾处理、供水、燃气、桥梁、隧道、边坡、老旧建筑等市政设施进行全方位综合管理，健全城市抗震、防洪、排涝、消防、应对地质灾害应急指挥体系，提升城市综合防灾减灾能力。其次，要尽量满足市民多样化需求。以老百姓满不满意为标准，充分尊重市民的知情权、参与权和监督权，鼓励市民广泛参与城市建设、管理，尊重民意，用好民智，实现城市共治共管、共建共享。第三，要大力提高城市信息化水平。促进大数据、物联网、云计算等新一代信息技术与城市管理服务融合，加强城市管理数字化平台建设和功能整合，推进交通运行、环境监测、地下管线等各类城市运行数据的综合采集，发展民生服务智慧应用。逐步改变城市管理领域数据分割、共享不够的问题，使互联网上沉睡的“大量数据”转化为“大数据”。需要注意的是，建设智慧城市也不能一哄而上，可以先期实现各部门的数据联网、平台共享，逐步促进智慧城市形成。

　　 用供给侧结构性改革的思维抓好城市工作

　　当前，关键是要运用供给侧结构性改革思路和办法，把城市工作的重点放在补短板、去库存，增加公共产品供给、改善人居环境和培育特色产业上来。

　　抓好特色产业培育。坚持宜工则工、宜农则农、宜商则商、宜游则游，不断夯实城市持续发展的产业基础。县级城市要着力发展劳动密集型产业和特色产品加工业，市州中心城市要把服务业特别是现代服务业发展放到重要位置，充分利用湖南山水风光秀丽、民族风情多样、红色旅游资源丰富的优势，大力发展休闲旅游业。加强创新创业园区建设，在建好标准厂房的基础上，加大精准招商力度，有针对性地吸引沿海产业转移，引导湘籍在外经商务工人员回乡创业。坚持产城融合，推动城市空间与产业空间高度契合，促进城市设施与园区设施共建共享，在集聚产业的同时集聚人口，防止出现“空城”“睡城”。

　　扎实推进“两房两棚”“两供两治”建设。“两供两治”，多数县城都在推进，但没有做到雨污分流，最后还是排到了河里。农村就更不用说了。雨污分流对保持绿水青山、保护生态环境非常关键，我们既要显绩，也要潜绩，必须着力抓好雨污分流等重点任务。棚户区改造方面，把棚户区改造与房地产去库存结合起来，明确货币化安置补偿的政策及标准，逐个项目落实货币化安置任务，力争全省货币化安置比例超过50%。“两供两治”方面，加快城市污水垃圾处理设施建设与提质改造，积极推进城市黑臭水体整治，抓好雨污分流、垃圾分类、地下管线普查等基础性工作，在推进长沙、常德等地下综合管廊、海绵城市试点的同时，选择一些市、县开展省级试点。

　　全力化解房地产库存。市、县两级政府要强化房地产市场稳定健康发展的主体责任，贯彻落实“湘十条”等政策，坚持“分城施策”，重点在支持农民进城购房、鼓励棚改货币化安置、推进住房租赁市场改革等方面，制定符合实际的去库存措施。对库存去化周期超过2年的城市，要严格控制房地产用地供应，严格控制新增住房供应，确保今年不新增库存、原有库存明显下降。同时，以满足新市民住房需求为出发点，建立购租并举的城镇住房制度。今后，住房保障要逐步转向租赁补贴为主，推动廉租房、公租房、普通租赁住房并轨运行，培育住房租赁市场主体，研究税收、金融优惠政策，鼓励多种形式的住房租赁经营。

　　加快推进以户籍制度改革为核心的城市改革。2016年底前，各地均要制定公开透明的落户程序和目标，力争2020年全省户籍人口城镇化率达到35%左右。居住证制度改革，推进居住证制度覆盖全部未落户的城镇常住人口，保障其享有国家和省规定的基本公共服务。公共服务制度改革，今年年底前，省直有关部门和地方政府要制定实施教育、医疗、社保等公共服务全面覆盖常住人口的配套政策。允许在农村参加的养老保险和医疗保险规范接入城镇社保体系，加快建立基本医疗保险异地就医医疗费用结算制度。农业转移人口市民化激励机制改革，今年年底前，要研究出台财政转移支付与农业转移人口市民化挂钩、城镇建设用地增加规模与吸纳农业转移人口落户数量挂钩的具体政策，中央和省预算内投资安排、新增城镇建设用地指标，也要向吸纳农业转移人口落户数量较多的城镇倾斜。城市管理体制改革，要按照权责一致的原则，推进市县两级政府规划建设管理部门综合执法，推动执法重心下移、执法事项属地化管理，并将城管体制改革与简政放权、转变政府职能结合起来，构建权责明晰、服务为先、管理优化、执法规范、安全有序的城市管理体制。

　　把城镇化与社会主义新农村建设结合起来。推进以人为核心的城镇化，既包括城市、又包括农村，既要防止城市功能“空心化”，又要防止农村“空心化”。中国的城镇化不可能完全走西方道路，或者像印度、巴西那样，大量农村人口往城市转移，最终形成大量贫民窟。建设社会主义新农村要与城镇化结合起来，使两者互为依托、互相促进，从某种意义上讲，建设社会主义新农村更加任重道远。

　　(本文来源：《新湘评论》2016年第14期)