人民日报：在基层社会治理中推进协商民主

　　《 人民日报 》（ 2015年03月22日 11 版）

　　　　党的十八届三中全会指出，“要开展形式多样的基层民主协商，推进基层协商制度化，建立健全居民、村民监督机制，促进群众在城乡社区治理、基层公共事务和公益事业中依法自我管理、自我服务、自我教育、自我监督”。为探索研究协商民主的实现形式，南昌市从2014年开始以基层社会治理为切入点，选择了4个村和5个社区开展协商民主试点。通过深入试点，我们对协商民主特别是基层协商民主有了更深刻的认识和体会。

　　基层协商民主的目标：党领导下的基层多元共治

　　习近平总书记强调，社会主义协商民主是中国共产党的群众路线在政治领域的重要体现。这一论断表明，社会主义协商民主，必须坚持中国共产党领导，这是我国协商民主与当代西方协商民主的本质区别。通过实践我们感受到，协商民主要在基层社会治理中落地生根，既要始终坚持党的领导，又要着力构建多元共治格局。

　　协商民主是改善党的领导方式的有效探索。在基层社会治理中，党领导基层的传统方式是自上而下的“一元制”单向管理，更多的是“集中力量办大事”，主要依靠行政命令来解决问题。这种方式在碰到矛盾时，突出的表现是大包大揽，甚至容易出现“政府买单、群众不买账”的现象。当前，随着人民群众利益诉求的日益多元化、碎片化，这种方式越来越难以适应形势需要，也越来越难以收到满意成效。为此，在基层社会治理中改善党的领导方式，必须把由老百姓自己解决的事交还给老百姓。而开展基层协商民主，就是改善党的领导方式的有效探索，它不仅可以找到群众利益的最大公约数、达成共识，更可以将这种共识转化为共为，使党领导基层真正实现从“一元管理”向“多元治理”的转变。

　　协商民主是治理体系和治理能力现代化的迫切要求。治理体系和治理能力的现代化，落实到基层社会治理中，就是要改变行政命令式、家长式的做法，更多地呈现平等性、多元性、互动性。而平等、多元、互动，正是基层协商民主所具备的“社会治理”的典型特征。平等，每个参与者都是平等协商的主体，都有平等的话语权和决策权；多元，利益相关者都是协商主体，既可以是自然人，也可以是法人；互动，参与主体之间通过理性表达、彼此说服，最终相互妥协、达成共识，决不是由某一个群体或某一种意见说了算。所以，协商民主不仅是治理体系和治理能力现代化的迫切要求，也是治理体系和治理能力现代化的应有之义。

　　基层协商民主的本质：民事、民议、民决

　　习近平总书记指出，“在中国社会主义制度下，有事好商量，众人的事情由众人商量，找到全社会意愿和要求的最大公约数，是人民民主的真谛。”实践中，我们深刻体会到，在基层社会治理中开展协商民主，必须把握好“民事民议民决”的本质，用群众的话说，就是“老百姓的事由老百姓自己商量着办”。

　　民事，就是老百姓自己的事。这种事一般是指与老百姓有关的涉及公共利益的公共事务，而不是涉及老百姓个人利益的个人事务。在基层社会治理中，主要是针对村社的公共设施建设、环境卫生管理、公共秩序维护以及涉及公共安全的矛盾冲突等各项公共事务，由村（居）民尤其是利益相关者成为协商主体，参与到协商事务的讨论、决策、实施以及管理的各个环节。

　　民议，就是让老百姓自己商量。这种商量是指按照一定程序进行意见交流并相互说服，最终达成共识的协商过程。协商的形式既可以是相对正式的，通过会议、座谈、上门等，或者通过电话、网络、快递等形式征求意见；也可以是非正式的，通过口头形式议一议，从而达成一致意见。总之，什么样的形式方便有效，就用什么样的形式协商，甚至可以多次协商。

　　民决，就是让老百姓自己决策。这种决策的结果是达成一致意见后形成约束性成果，比如村规民约、会议决议、计划方案等。在基层社会治理中开展协商民主，真正实现了多数人的事由多数人决定，不是像过去那样由基层党组织或基层自治组织说了算，更不是简单的少数服从多数。总而言之，老百姓的事要由老百姓自己说了算，使普通民众通过基层协商民主，能够拥有进行自我管理、自我监督以及民主决策的权利。

　　基层协商民主的路径：妥协达成共识

　　协商民主不是以牺牲某一方利益为代价来维护另一方利益的过程，而是通过商量最终达成共识的过程，实现的路径是“妥协达成共识”。在这过程中，要努力寻求“最大公约数”，但也要宽容“议而不决”。

　　寻求“最大公约数”。协商共识的形成一般包括以下过程：从各方都有想法，到观点不断修正，逐步形成最大公约数，然后再由多数人去做少数人的工作，最后达成广泛共识。这个过程实现了两个转变，一是从观点不一到观点统一的转变，这需要参与协商的各方理性表达自己的诉求，各种观点相互碰撞、相互说服，最终达成思想共识；二是由个人利益到公共利益的转变，这需要各利益相关方进行利益博弈，各方利益相互让步、相互妥协，最终寻找到一个平衡点，即各方利益的最大公约数。

　　宽容“议而不决”。在实践中我们发现，一些问题往往并不那么容易达成共识，有的问题需要反复协商多次才能达成共识，有的问题到最后也形成不了共识，只能拖而不决或另想他法。这其中既有部分是因协商参与者素质不高造成，也有因客观环境和条件等限制因素造成。但是，从另一个角度来说，“议而不决”避免了多数人对少数人的“暴政”，这本身也是社会主义民主的体现。因此，对于“议而不决”，我们需要保持一种宽容的态度，宁可暂时搁置，也决不破坏规则。

　　基层协商民主的难点：参与的广泛性、组织性

　　从实践来看，参与的广泛性、组织性，是开展基层协商民主的内生动力，也是需要着力破解的难点问题。广泛性不够，作出的决策就难以得到各方认可；组织性不够，就会降低协商效率，甚至导致“议而不决”。而要提高参与的广泛性和组织性，关键还是要大力培养公共精神和发展社会组织。

　　培养公共精神。一是大力挖掘和培育意见领袖，鼓励、引导他们主动发声、理性发声，并让他们在群众中间逐渐树立起威信；二是建立公共精神补偿激励机制，比如定期对热心参与协商民主的志愿者给予表彰并授予荣誉称号，提高他们的社会认同度，激励更多人投身到公共事务中来。

　　发展社会组织。一方面要整合现有的一些社会组织力量，如志愿者协会、老年人协会等，通过引导为我所用；另一方面需要大力培育、发展新的社会组织，从搭建培育孵化平台、健全激励机制、完善服务管理制度等方面入手，引导社会组织发展壮大。

　　基层协商民主的保障：党的领导、依法办事

　　民主天然具有一定的无序性和盲目性，必须通过积极引导使其有序发展。在基层社会治理中开展协商民主，坚持党的领导和依法办事，是推动基层协商民主有序发展的两大保障。

　　坚持党的领导是核心。在基层协商民主实践当中，基层党组织的影子随处可见，从议题选择，到人员选择，到协商过程的掌控，基层党组织始终是核心领导力量。正是由于基层党组织把握方向、控制局面的作用得以彰显，保证了协商民主始终与党的方针政策、决策部署相一致，与公共利益相契合，与基层和谐稳定相衔接，并在法治轨道上运行和发展。因此，基层党组织在基层协商民主中的核心领导作用只能强化，不能弱化，尤其应更加突出基层党组织在培育公共精神、发展社会组织中的作用。同时，要坚持“统揽而不包揽”的原则，基层党组织只负责掌控协商进度和方向，不能干预协商过程，真正让群众自己来决策。

　　坚持依法办事是关键。民主和法治是一个硬币的两面，从来不可分割。在实践中我们深切体会到，只有始终坚持依法办事，才能更好地实现协商民主。包括协商共识的合法性，公共精神的培育，社会组织的发展等，都需要从法律层面予以保护。只有坚持把法治思维和法治方式贯穿到基层协商民主各个环节，不断强化法治的支撑和保障作用，进一步推动基层协商民主法治化、制度化、规范化，才能使基层协商民主始终在正确的轨道上运行和发展，也才能让群众真正感受到自由、公平、民主。

　　（作者为中共江西省委常委、南昌市委书记）