湖南乡镇财政30周年巡礼（三）服务乡村的“桥头堡” ——湖南乡镇财政30年发展成就综述

  “一卡通”直通千家万户

　　( 张燮 刘明 夏清明 罗云峰 柳德新)

　　改革开放30多年来，我省农村经济社会发生了“天翻地覆慨而慷”的变化。湖南乡镇财政成立30年来，为巩固乡镇政权建设、规范政府收支管理、促进农村经济社会发展作出了不可或缺的贡献，成为促进城乡统筹发展的一支重要力量，成为服务乡村的“桥头堡”。

　　一、构建乡镇财政4级管理格局

　　回顾湖南乡镇财政发展史，正是一部顺应时代潮流、见证农村经济深刻变革的改革史。湖南乡镇财政自1985年(部分地区设立于1984年)建立以来，迄今历经了3个重要发展阶段。

　　——建立初创阶段。十一届三中全会后，以实行家庭联产承包责任制为核心的农村经济大变革，对农村基层组织建设提出了新的要求。按照中共中央、国务院《关于实行政社分开，建立乡政府的通知》中“随着乡政府的建立，应当建立乡一级财政和相应的预决算制度”要求，我省乡镇财政全面建立。

　　——发展壮大阶段。进入20世纪90年代，随着我国农村经济的快速发展和财税体制改革的日益深化，农业税收成为乡镇财政主体税收，占据了地方财政收入的半壁江山。乡镇财政作为综合性的经济职能部门，在组织收入、管理支出、保障基层运转、促进农村经济发展中发挥着极其重要的作用，机构队伍日益发展壮大。

　　——稳定转型阶段。2002年农村税费改革后，农村经济运行环境发生了深刻变化，乡镇政府职能不断转变。乡镇财政作为国家财政体系中的最末端，农村社会管理和公共服务任务日益增加。乡镇财政直接服务于广大农村和农民群众，在巩固乡镇基层政权稳定、提供农村基本公共服务、落实强农惠农政策、促进乡村经济社会发展等方面发挥着“桥头堡”的重要作用，成为落实国家惠农政策的窗口、联系群众的桥梁和纽带。

　　截至2014年底，全省共有乡镇(街道、园区)财政所2455个，乡镇财政所工作人员14697人。我省乡镇财政实行“以县为主、县乡共管”的管理体制，自下而上构建了乡、县(区)、市、省级乡镇财政机构的管理格局，初步形成了机构比较健全、体制相对合理、职能逐步完善、管理较为规范的乡镇财政运行机制。

　　二、提高乡镇财政保障能力

　　30年来，我省乡镇财政管理体制一直随着国家经济形势的发展变化而不断完善，各地普遍建立了分税制、收支包干制、统收统支等相对稳定合理的管理体制。合理的财政体制激发了乡镇政府的理财积极性，有效提高了乡镇财政的保障能力。

　　基本财力保障机制初步建立。省级财政加大了对县乡基层财政转移支付力度，县级对乡镇履行了基本财力保障责任。通过实施乡镇财政预算标准化，健全乡镇财政预算管理制度，规范预算编制，推行综合预算，实行基本支出定员定额管理，建立项目库管理制度，严格预算执行、调整和决算，增强预算约束力，切实保障了乡镇行政和社会管理等基本运转的支出需要。

　　收入规模迅速增长。通过转变财源建设思路，积极发展区域经济，调整和优化产业结构，培植地方主体税源，依法加强收入征管，实现了农民增收、财政增长。农村税费改革后，通过实施财力性转移支付和财力下放，财政支出逐步向乡镇倾斜，加大转移支付力度，提高了乡镇基本财力保障水平。基于公共财政、民生财政的理念，国家对“三农”领域的支持也越来越大，涉农补贴资金项目增加、标准提高，保障了民生需求，调动了农民生产积极性，促进了农民直接增收。

　　支出结构不断优化。各地通过增加乡镇可用财力，严格控制财政供养人员，合理编制乡镇预算，将财力优先用于保障基本支出，重点保障人员经费、公用经费，确保了乡镇各项支出正常运转。同时，村级运转经费充分保障，全省逐步形成了村级组织运转经费合理增长机制。省级财政用于村级组织运转保障的支出从2007年的7.35亿元增长到2014年的14.79亿元，村均运转经费从4万元提高到6万元。

　　债务风险合理控制。我省近几年陆续启动了农村义务教育“普九”化债、两税(农业税、特产税)化债等一系列债务化解项目，有效化解了乡镇部分历史遗留债务。落实乡镇偿债目标责任制，加大对乡镇债权的清收力度，盘活和提高资产、资源运营效益，拓宽了化解债务的资金来源渠道。同时，完善债务动态监控机制，及时掌握乡镇债务变化情况和原因，严格控制新增债务发生。

　　三、拓展乡镇财政职能

　　涉农补贴渠道畅通。不折不扣落实国家各项惠农惠民政策，是新时期乡镇财政工作的一项重要职责。我省不断探索与完善惠农补贴“一卡通”发放办法，规范惠农资金管理和发放程序，创新便民服务方式，努力为农民群众提供优质、便捷、高效的服务。2014年，我省通过财政补贴信息管理系统(“一卡通”)发放各项惠农补贴190亿元，平均每县发放项目34项。

　　“乡财县管乡用”改革深入推进。我省自2005年试点以来，所有县(市、区)已全面实行“乡财县管乡用”改革。通过预算共编、账户统设、集中收付、采购统办、票据统管，有效推动了县乡公共财政体制框架的建立，基本管住了乡镇“乱收费、乱花钱、乱进人、乱举债”现象。

　　村级财务管理纳入轨道。2008年起，我省在乡财县管信息管理平台上延伸拓展“村账乡代理”平台，按照“四不变、五统一”(即村级资金的所有权、使用权、审批权、收益权四不变和资金账户、报账时间、报账程序、会计核算、档案管理五统一)的原则，实行村级财务专账、专人、专户核算，使村级财务管理纳入到规范、公开、透明的阳光运行轨道。

　　就近就地监管资金。加强乡镇财政资金监管是财政职能的重大延伸，我省充分发挥乡镇财政就近、就地监管优势，围绕“全覆盖、全过程、高效满意”的监管目标，完善了乡镇财政资金监管制度建设框架；围绕资金流向，对基本支出、补贴类支出、项目类支出实行分类监管；突出监管重点环节，注重事前、事中、事后的全程监管；抓住信息通达、公开公示、抽查巡查3个关键，扎实推进全省乡镇财政资金监管工作有序开展。2012年、2013年，我省乡镇财政资金监管工作连续两年位列全国考核第一，信息通达、公开公示、抽查巡查等3项制度成为财政部制定全国性同类制度的主要参考。

　　服务农村综合改革。我省乡镇财政主动参与乡镇经济社会改革事务，充分发挥经济管理职能，为农村综合改革提供财政经济管理服务。农业税取消后，加大财政资金对农村的投入，成为乡镇财政工作的又一重点。自农村村级“一事一议”财政奖补政策实施以来，全省各级财政部门按照“政府激励、村民自主、集体支持、社会赞助”的模式，引导各地建设了一大批农民群众直接受益的村级公益项目。到2014年底，中央及省级累计投入“一事一议”财政奖补资金83.17亿元，充分调动了农民群众筹资筹劳建设社会主义新农村的积极性，村级人居环境得到较大改善。

　　四、夯实乡镇财政基础

　　以标准化财政所建设、机构队伍建设、法制建设等为重点，我省不断夯实乡镇财政基础。

　　标准化财政所建设提升绩效。以提高乡镇财政理财水平和服务质量为目标，以加强乡镇财政管理基础工作和基层财政建设(简称“双基”建设)为重点，全面推动合格标准化乡镇财政所创建活动。到2014年，全省4年间累计创建省级合格标准化财政所1793个，占到全省乡镇财政所总数的73%，提前一年实现创建目标。通过创建推动，全省乡镇财政组织机构更加稳定，职能配置更加优化，业务基础更加扎实，内部管理更加规范，队伍素质明显提高，办公条件显著改善，工作效能全面提升。

　　困难财政所建设扶持取得成效。按照“科学规划、适用节约、统筹安排、多方共建、乡镇为主”的原则，我省从2008年起，有步骤地启动改善基层困难财政所的基础设施条件扶持计划，采用县乡主动申报、市州现场察看、省厅验收确认的办法，从申报、立项、预算、竣工验收全程监督，层层把关。7年来，全省累计已有1503个特别困难财政所得到政策支持。

　　乡镇财政培训工作扎实有效。兼顾乡镇财政干部队伍长期建设，制定中长期培训工作规划，做到“培训规划与工作实际、培训机制与分级负责、培训工作与绩效考评”相结合，逐步建立起具有财政特色、富有生机与活力的干部教育培训机制。“十二五”期间，全省组织各类乡镇财政干部培训班共512期，累计参加培训的乡镇财政干部达1.5万余人次，乡镇财政干部的政治业务素质、职业道德水平和业务工作技能得到较大提升。

　　乡村财政财务精细化管理注重实效。2009年以来，以全面实施乡村财政财务精细化管理目标考核为引领，积极拓展乡村财政财务管理的广度与深度。精细化考评内容包括乡镇财政财务管理、乡镇财政资金监督管理、村账乡代理、惠农补贴“一卡通”发放管理、基础建设等5个方面，共设置有140项量化考核指标，基本涵盖了乡镇财政现有各项工作业务，成为推动我省基层财政管理水平的有力抓手，科学、精细、规范的乡镇财政工作理念已深入人心。

　　法制建设更趋健全。依法理财、依法行政是乡镇财政履职的根本保证。2000年《湖南省乡镇管理条例》的颁布实施，为推动乡镇财政管理规范化、制度化、法制化建设起到重要作用。随着农村经济社会的快速发展和各项改革的深化，乡镇财政运行环境和职能职责都已经发生重大变化。原《条例》内容已经不能满足指导和规范乡镇财政管理的需要，推动《条例》修订立法，是新形式下加强乡镇财政管理，实现依法行政的必然要求。经省十二届人大常委会第十三次会议修订通过的《湖南省乡镇财政管理条例》，自2015年3月1日起正式施行。这是《预算法》修订后，全国率先出台的规范乡镇财政管理的地方性法规，标志着我省在落实依法治国基本方略和“法治湖南”的进程中又迈出新的步伐，为全省乡镇财政依法行政提供了重要的法律支撑。