让立法不再“任性”
09.03.2015 12:34
本文来源: 人大常委会办公厅
全国人大代表： 赵丽莎 秦希燕 蒋秋桃
【提要】
立法法是规范国家整个立法活动的根本依据。它虽然规范的是立法，但涉及的却是所有公民的权益，是一部真正关联着千家万户的法。
3月8日，十二届全国人大三次会议第二次全体会议听取了关于立法法修正案草案的说明。草案对立法体制、科学立法、民主立法，对更好地发挥人大在立法中的主体作用都做了很多细致的规定。这其中，关于地方政府规章不得设定减损公民、法人和其他组织权利或增加其义务的规范的规定，引发社会各界关注，也成为了人大代表们热议的话题。
【观点】
科学民主立法，防止地方“红头文件”权力过大、方向跑偏
主持人：草案中的一大亮点是对地方政府规章权限进行规范。各位代表觉得为什么要就此做出具体的规定？
秦希燕：在我国的地方立法过程中，目前存在“人大立法行政化，行政立法部门化，部门的利益、地方的利益法制化”倾向。所谓“有权就任性”，就是有的地方政府往往通过制定规章的形式擅自裁改减损公民法人或者是其他组织的权利，或者是增加他们的义务，这从法律意义上来说，就是“越权立法”，就是“立法任性”。所以草案就此作出了明确，就是没有法律行政法规的依据，部门规章不得设定减损公民、法人和其他组织权利，或者是增加其义务的规范。这是草案中很大的亮点，是从法律层面上防止部门利益和地方保护主义法律化的具体体现，保障了公民权利免受行政机关不合法侵犯和干预，是践行全面推进依法治国战略的具体落实，意义重大。有了这条规定，政府权力在立法中滥用的情况将会被限制，使政府“有权不能再任性”。
蒋秋桃：草案之所以规范地方政府立法的权限，我认为是中国经济社会发展的必需。因为我国改革开放30多年取得了巨大的进步，但是在改革发展的过程中遇到了许多新问题。当时为了确保发展不停步，全国人大及其常委会对于一系列法律法规实行授权方式处理，2000年立法法出台以后特别是最近几年，我们在城市发展、城市管理、房屋拆迁、税收与户籍管理、环境治理等方面出台了一系列有违上位法的地方规章，有的地方甚至因此发生了一些群体性事件。为了确保我国经济结构转型成功并使未来的经济发展更加有序，我们必须根据新的形势对立法法进行修正，规范地方政府的有关行政行为。
修正立法法也是督促各级政府遵守法律并提升中国国家形象的需要。俗话说：没有规矩不能成方圆，总理这次报告也指出，“有权不可任性”，都是讲的一个道理，那就是必须按照法律办事。以前我们比较多地强调官员个人素质和道德修养，较少要求国家机关的行政行为守法合规。其实公权力的行使要求各级政府和官员更应该按照规矩办事，国家机关和官员要做遵纪守法的表率，这是执政者获得广大人民群众认可的基础，也是提升国家形象的必需。
赵丽莎：只有良法才有善治。一部科学、民主的立法法是有更多良法可依的重要保障。随着改革不断深入和法治中国提速，立法活动也相对加快，提高立法质量、保证法律的实施效果是依法行政的重要保障。长期以来，一些地方通过一纸“红头文件”就随意限行、限购，这既有上位法存疑的质疑，也存在不符合程序正义的问题。“半夜鸡叫”限行、限购，好处是调控效果立竿见影，但实用主义不能替代依法行政，好心不能替代程序正义，勺子不能比锅还大。《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》指出，立法工作中部门化倾向、争权诿责现象较为突出。因此，防止立法的部门化、地方化利益倾向尤为重要。对立法法进行修正，将地方规章、法规立法的程序正义明确写进法条，为地方政府的权力划清了边界，有望解决存在多年的地方“红头文件”权力过大、方向跑偏等问题。
利益驱动是导致立法“任性”的根本原因
主持人：当前一些地方出现了“红头文件”权力过大，方向跑偏等现象，一定程度上侵犯了公民的利益，各位代表认为主要是什么原因所致？
秦希燕：“红头文件”权力过大，方向跑偏，具体来说主要就是权力意识膨胀，地方保护主义和部门利益驱动所致，根本上就是权力寻租。因为一些地方政府和管理部门，把制定地方性法规和政府规章作为牟取本部门权力和利益的手段，将权力部门化、私有化，将利益文件化，以规章之名行越权之事，往往就通过所谓的“立法”，甚至仅仅就是一次会议、一纸通知就扩大本部门职权，以牺牲人民群众的合法权益为代价，减损公民权利，增加公民义务。这既是“官本位”思想的遗毒，又是产生部门立法腐败的源头，也是“惰政”的表现。
蒋秋桃：红头文件权力过大、方向跑偏等现象导致侵犯公民权益，其原因我个人认为主要有3个：一是部分地方官员“太任性”，骨子里充满个人主义至上的威权思想，“唯我独尊”意识作怪；二是不正确的政绩观所致，有些官员为了自己的晋升，不惜侵犯公众利益而强行出台一些不符合法律的行政规章；三是不懂法或者蔑视法律导致出台的地方行政法规触犯国家有关上位法。
把权力装进法律的笼子
主持人：党的十八届四中全会提出要民主立法，科学立法，结合此次立法法的修正，各位代表觉得应该从哪些方面着手，防止地方政府规章超越上位法，或者立法过程中部门或地方利益的法律化？
秦希燕：首先必须强调人大主导立法。在此基础上，进一步明确立法权的边界，严格限制地方政府和部门立法权限，地方和部门的立法必须做到立法有据，严格依照立法法规定的立法原则和立法权限进行，从国家整体利益出发，科学合理地规定权力和责任。同时，明确地方和立法部门的程序，使地方立法科学、民主、规范。应该说，这些年来湖南在这方面还是做得不错，在地方立法过程中一般都经过了立法调研，可行性评价，听证会，专家学者、社会组织、科研单位论证起草等程序，对争议较大的重要立法事项，还引入第三方评估，充分听取多方面的意见建议。我曾多次参加省政府法制办组织的一些立法项目的调研，提出的一些建议也被吸纳。希望这些立法中好的经验做法能继续保持发扬，并以立法的形式固定下来。
加强对政府部门立法多元化的监督也很重要。通过党内监督、人大监督、社会监督、舆论监督等，监督地方政府规范立法，让每一次立法活动都在阳光下运行。这其中，要强化上级人大及常委会对地方立法的违宪、违法的立法监督，涉及部门利益的立法项目必须要经过人大论证，发挥人大对法规规章备案审查制的作用。
赵丽莎：宪法是我们国家的根本法律准则，各级政府一定要切实做到遵法、守法、学法、用法，依法全面履行职责。所有行政行为都要于法有据，任何政府部门都不得“法外授权”。此次立法法修正案草案中就明确了税收征收管理只能由法律规定，以对政府征税权的行使施加合理的限制，保障纳税人的合法财产权益。
蒋秋桃：要加强国家上位法的宣传教育，提高公民利用上位法对比下位法的比较能力，并发挥社会的监督职能，规定地方政府的任何规章制度在制定前要向全社会征求意见，不能一觉醒来就有一项规定出台。像近期深圳市“闪电”出台汽车限购政策，如果事前征求市民的意见或者公示，也就不会在社会上引起那么大争议。
同时，加强立法规范，最重要的是要遵守立法法，必要时要将地方政府对立法的遵守和执行情况列入考核范围。各级人大也要加强执法检查，发现问题及时纠正并对有关官员问责。
发挥人大在立法中的主导作用
主持人：草案拟扩大设区的市地方立法权。请问作为市一级人大常委会，应如何发挥好人大立法的主导作用，确保立法质量，充分反映群众的意志意愿？
赵丽莎：赋予设区的市地方立法权，这对市州一级的人大常委会工作来说，是一项新的使命和考验，所以我们在本级的地方立法方面，首先要注重立法的质量。因为法律的质量是法律的灵魂和生命，没有好的质量就不可能在起到好的作用和法律效果，所以我们在地方立法过程中，必须依法履行好对地方性法规的立项、起草、调研、论证和审议等职责，通过这些规范有序的程序，进行科学立法。
第二是地方人大立法必须要体现当地的特色。要结合我们当地的实际来规范政府的行为，使政府依法行政。
第三是地方立法必须要在宪法的框架范围之内来进行，我们所制定的地方性法规不能与上级的法律相冲突。所以在这方面我们国家要建立中国特色社会主义法制的框架体系。
第四是地方立法必须要体现人民群众的利益，维护人民群众的利益，实现人民群众的愿望。我们在地方立法过程中，也要走群众路线，要进行调查了解，要广泛听取法律专家、法律顾问、法律工作者，以及基层人大代表等方方面面的意见建议，使我们的法规能够立足于当地的实际，真正对当地政府行为起到一个规范的作用。
秦希燕：要建立健全立法机关主导，社会各方有序参与立法的途径和方式，开展立法协商，发挥政协委员、民主党派、无党派人士、社会组织在立法协商中的作用，探索涉及本区域重大利益调整专家论证征询机制，凝聚立法共识。同时，加大问责力度，做到有件必备、有备必审、有错必纠，确保地方立法不再“任性”。
蒋秋桃：地方立法的权限下放以后，市州一级人大一定要找准自己的位置和职责。人大是立法监督机关，既要支持政府的工作，也要加强对政府工作的监督。在制定地方性法规过程中人大要负主体责任，对政府不能有求必应，对有违法律的行为要敢于提出否决。上级人大也要对市州一级人大立法工作定期考核，对于迫切需要出台的地方规章未能在两年后列入立法程序或者不能正确履行立法职责的，要追究市级人大常委会失职之责。
【网民热议】
腾讯网友“虫子虫子金色的”：一些地方的限行、限购、限贷等限制性行政手段，今后还能不能再“任性”？希望这种现象在立法法修改后成为“往事”，让公民权利不再被“合法”侵犯。
新浪网友“yysatan”：政府规章擅自设定减损公民、法人和其他组织权利或增加其义务的规范，一方面侵犯了立法权的领地，另一方面也直接侵害了民众利益。这种“越权立法”因通常伴随着对现有法律规定的突破，而成为“法治统一”原则的巨大阻碍。期盼修改后的立法法尽快施行。
网易网友“zjj123快乐”：对部门利益法律化的立法回应，是难能可贵的进步。以规范地方政府规章制定权限的方法，预防和遏制地方政府“有权就任性”理当积极推进。
搜狐网友“smallgain”：把立法权交还给人大，其实是正本清源了。现在问题就来了，这个立法权还给了人大，人大有没有这个力量来完成？人大代表来自各行各业，对于税收税率这种比较专业的问题，能否在短时间内处理好？所以立法法修改对人大的自身建设来讲也是种考验。希望他们能交个满意的答卷。
【数据连接】
2014年，湖南省人大常委会抓住提高立法质量这个关键，不断完善立法工作机制，积极推进科学立法、民主立法，真正使法规立得住、行得通、真管用，努力为改革发展提供法制保障。全年共制定、修改和废止法规13件，审查批准长沙市地方性法规和民族自治地方单行条例3件，对2件法规进行了初步审议，对6件国家法律草案提出了修改意见。（责任编辑：陈柳）
本文来源: 人大常委会办公厅
09.03.2015 12:34
故
事
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--审计厅
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