大量零散墓地获修缮 烈士纪念设施正走出保护困境
这几年，我国不断规范零散烈士纪念设施的管理保护工作，把全国零散烈士墓地和烈士纪念设施陆续纳入管理保护。在社会各界大力支持下，许多烈士陵墓整修一新，成为重要的爱国主义教育基地。
同时，还需明晰各部门在烈士墓等纪念设施保护中的职责。地方政府应形成约束性的工作机制和激励机制，保证建设时间和效率；充分调动参与部门的积极性，将类似工程项目化，列入地方重点支持项目，给予相关部门考核等方面的倾斜
春风和煦，杨柳飘青，又是一年清明时节。
5年前的8月1日，修改后的《烈士褒扬条例》正式实施。
在这5年中，数百具志愿军烈士遗骸从海外回家，不论是空军运输机接迎还是入殓，仪式隆重；也是这5年，全国各地大量零散烈士墓地得到迁移、整合、修缮，遗留海外的中国烈士墓地也在中国政府的要求与协助下，得到了所在地的重新整修和管理维护。
自《烈士褒扬条例》颁布以来，中国烈士得到了前所未有的关注与尊重。
“近年来，根据《烈士褒扬条例》，我们做了大量相关工作。褒扬条例其实是精神建设工程的组成部分，类似的各种努力有很多，迎接在韩国阵亡的志愿军遗骸，在某种意义上有《烈士褒扬条例》的推动和强化。此外，还有近些年对烈士墓地的整理、烈士纪念日的确定等，都是一脉相承的，焦点都集中在精神层面，是在弘扬高尚的价值追求。”国防大学教授公方彬在接受《法制日报》记者采访时表示，把《烈士褒扬条例》作为我国建设精神文明过程中一个组成部分时，就会发现它是不可或缺的，作用也是非常重要的。
大批烈士纪念设施得到保护
犹有国人怀旧德，一腔热血祭先人。
2015年8月底，中国“首次以国家的名义组织赴境外祭扫抗战英烈”，在菲律宾、巴布亚新几内亚和马来西亚三国举行了纪念抗战华侨英烈活动。
据民政部最新数据显示，截至目前，全国有名可考、并收入各级《烈士英名录》的烈士约200万人。而截至2014年，我国在全球20多个国家和地区建有170多处境外烈士纪念设施。
事实上，对牺牲在境外烈士的缅怀祭扫活动由来已久。“这些境外烈士纪念设施主要包括针对志愿军英烈、抗战英烈和援外工程技术人员等的纪念设施。”民政部优抚安置局境外处处长李云鹏介绍说。
其中对志愿军烈士的祭扫从20世纪50年代就已开始。新中国成立后，也有不少在援外项目中牺牲的工程技术人员。以坦赞铁路项目为例，先后有60余名烈士在该项目建设过程中牺牲，分别长眠在坦桑尼亚的援坦中国专家墓地和赞比亚北部的姆皮卡地区。2013年，国家主席习近平访问坦桑尼亚时，曾专程去缅怀烈士。2015年6月，赞比亚外交部长在与中国驻赞比亚大使杨优明会晤时，还转交了两公顷土地所有权的地契，该土地将用于修建坦赞铁路烈士陵园。
对于境外烈士墓地的保护便起自于《烈士褒扬条例》。
在对走过了31年历程的《革命烈士褒扬条例》进行修订后，《烈士褒扬条例》首次规定，“位于境外的中国烈士纪念设施的保护，由国务院民政部门会同外交部等有关部门办理”。
根据公开报道统计，目前境外烈士纪念设施主要分布在朝鲜、越南、老挝、坦桑尼亚、巴布亚新几内亚等20多个国家。这些烈士纪念设施维护水平参差不齐，亟须统一保护管理。
得到维护的还有曾经几乎破败于山野的零散烈士墓地：
北京先后投入1亿多元，对全市零散烈士纪念设施进行抢救保护；
山东省迁建、改建和扩建的县级以上烈士陵园超过百余处，已对数万座零散烈士纪念设施进行了抢救保护，超过总数的90%；
安徽省各级财政共投入零散烈士纪念设施抢救保护专项经费约2.3亿元，4.8万座零散烈士墓和408处零散烈士纪念设施得到抢救保护；
……
这几年，我国不断规范零散烈士纪念设施的管理保护工作，把全国零散烈士墓地和烈士纪念设施陆续纳入管理保护。在社会各界大力支持下，许多烈士陵墓整修一新，成为重要的爱国主义教育基地。
侵占行为并非因法律不完善
尽管我国不断加强烈士纪念设施保护，但有的地方将烈士陵园开发成商业墓地，有的部门组织纪念活动突出商业目的，有的单位将祭扫烈士陵园搞成春游活动，嬉戏打闹……
同时，作为承载爱国主义教育的重要平台，部分烈士陵园、烈士纪念馆、抗战遗址等烈士纪念设施破损严重，面临资金投入不足、重视程度不够、教育宣传方式落后等困境。
“我国境内抗日烈士墓葬、陵园主要分布于抗战激烈地区，有一些毁损严重。一些抗战烈士墓地被损毁，现存墓葬保护不力。”一位长期关注烈士纪念设施的专家说。
“此前，的确发生过烈士陵园现豪华官员墓的现象，但近年来这种现象越来越少，不像改革开放之初或者前些年，一些地方为了发展房地产甚至把烈士墓迁走，这些现象现在几乎没有了。这是政府开展包括出台褒扬条例等措施的结果，也是一个社会文明进步的自然体现。”公方彬向记者坦言，但必须承认这种现象仍存在。
2015年10月27日，地处广西壮族自治区梧州市长洲区龙新村的长青园公墓一片狼藉。此前，由梧州市泉顺陵园开发有限公司开发的长青园公墓因违法占地被叫停，职能部门因监管不到位，4名直接责任人受到不同程度的处分。
2016年3月29日，曾经被当地职能部门叫停的长青园公墓在未办理合法手续的情况下悄悄开工。
“侵占现象仍存在，因为社会转变是个渐进过程。法治不仅要有法的条文，还要有法的精神。要使一个国家的民众都文明起来，也需要时间和过程，现在的好处就是大家都认识到这个问题，都在抨击侵占烈士墓地的现象。社会是在进步的，但彻底解决需要一个过程。”公方彬向记者进一步分析说，此类不良现象的出现并非因为法律法规有漏洞，而是因为《烈士褒扬条例》更多是在道德层面起社会引领作用。
在公方彬看来，《烈士褒扬条例》并不是刚性法律，“一般来讲，这样的条例不会规定破坏烈士陵墓这种现象要罚多少款，判多少刑。道德的建设主要靠觉悟，不是靠法的强制，一般不可制裁，当然这是指没有造成重大破坏性活动。所以说，这并不是什么法律漏洞，它需要一个被接受以及觉醒的过程。总之，解决此类现象主要靠觉悟、靠教育、靠引领”。
保护烈士纪念设施需长效机制
接受采访的史料专家表示，修缮和保护好烈士陵园和遗址，不仅是工作任务，更是一种历史责任。
然而，这种责任“谈何容易”。
五指山市革命根据地纪念园从2001年筹建，中间十余年时间，由于地方政府与建设方的纠纷问题，纪念园成了“烂尾工程”。
五指山市民政局办公室主任辛贻丰就曾这样坦言，虽然根据国家有关条例和办法，革命烈士纪念园这类革命烈士纪念建筑物的建设和管理应该由地方民政部门牵头负责，但是项目建设中需要国土、城建、文保等多部门配合协调，包括地方乡镇政府也需要给予大力支持，“当时把纪念园项目交给民政局负责时，当地征地还有很多矛盾纠纷没有解决，建设这样一个公益项目，没有多部门协同合作，是不可能完成的”。
对此，公方彬也表示，执行难题的确存在。
“往往保护意识强的地域，比如有红色基因传承的井冈山地区、延安地区、沂蒙山区等，这些老区的烈士墓地一般保护的好一些。再就是发达地区，只要地方政府意识到了，经费拨给够了，做得也很好。没有这种传统、经济发展相对薄弱的地区做得就差一些，这些事情要做，主要是靠相关部门来提高意识，真正意识到这种精神的褒扬对于社会的完善、社会的和谐，乃至提升政府执政能力的重要作用。”公方彬分析说，只有当内心有这样认可时，保护烈士墓地的效果才能显现出来，“意识上不去，一切抓经济，一切为了钱，已逝去的英烈当然会被抛在脑后”。
同时，公方彬再次向记者强调说，《烈士褒扬条例》的法律强制性较弱，主要靠精神的引领，“法无明文规定不为罪。只要不突破底线，不违法，一般来说都是允许的，毕竟人有道德高尚的，有落后的。总体来讲的话，保护烈士墓地不能寄希望于强制解决。褒扬烈士，更多的是为了勾起我们内心的情感，尤其是高尚的情感，反映到社会上来，以此改变社会、教化社会，这才是其意义所在”。
此外，受访的地方政府官员和专家呼吁，亟需明晰各部门在烈士墓等纪念设施保护中的职责。地方政府应形成约束性的工作机制和激励机制，保证建设时间和效率；同时，充分调动参与部门的积极性，将类似工程项目化，列入地方重点支持项目，给予相关部门考核等方面的倾斜。来源：法制日报