边界要划清楚 功夫要下到家 全国人大代表就落实地方党委政府、相关职能部门和环保部门的责任建言献策

中国环境报记者童克难 刘晓星

当前，环境质量的改善幅度不能满足公众的期待，污染问题一旦曝光，环保工作人员经常被问责甚至免职。有人说，面对严峻的环境形势，地方党委政府责任不可推卸。也有人说，环保部门责任重，压力大，承担了很多本不应由他们承担的责任和职责。

如何能够真正厘清地方党委政府、相关职能部门和环保部门的责任并确保其落实？两会期间，全国人大代表就这一话题建言献策。

党政环保责任需在抓具体中体现

2015年以来，为了从制度层面解决长期以来环境保护工作中权责不明、倒置甚至责任推诿等问题，中央提出实行环境保护“党政同责、一岗双责”。在今年全国两会上，一些人大代表的话让人感受到，不少地方党政“一把手”对“党政同责、一岗双责” 已从理念上的领悟转向了结合具体工作的思考与实践。

把责任落实体现在解决突出环境问题上。2016年，中央第三环境保护督察组对江苏省展开环境保护督察发现，江苏省环境保护工作存在决策部署不到位、环境风险问题没有得到有效解决等问题。江苏省以此为契机，全面部署开展了“两减六治三提升”专项治理行动，计划在未来两到三年内，解决影响环境质量的突出问题，力争实现生态环境质量的根本性好转。“这项工作，我们是下大决心、花大力气的。”全国人大代表、江苏省委书记、省人大常委会主任李强表示。

把责任落实体现在三大战役攻坚上。从2014年到2016年，石家庄连续三年位列全国大气污染防治重点城市倒数前十。“主要还是主观努力不够。”面对这样的局面，全国人大代表、石家庄市委书记邢国辉坦言，之前对大气治理的长期性、复杂性、艰巨性认识不足，“向区县级政府的责任和压力传导也不够”。为了扭转石家庄大气质量形势，石家庄制定了《石家庄市2017年大气污染防治工作方案》，未来3年内，石家庄将逐步调整关闭1834家工业企业，压减1000万吨以上的水泥产能。“说实在的，我们想让老百姓有更多的幸福获得感。” 邢国辉表示。

把责任落实体现在改善民生福祉上。作为广东省江门市的一条重要水系，潭江流域的水质近年来下降明显，市区部分河涌水体甚至达到了重度黑臭程度，给江门市民生活带来了严重影响。“环境保护就是最大的民生工程。”全国人大代表、江门市市长邓伟根在谈到河长制时表示，“我们的镇长、区长就是河长，哪个区域水质不行就问责谁。”按照邓伟根的想法，全市70多个街镇还要进行数据公开排名，数据垫底的两个街镇将会被通报批评。“虽然河长制不是江门首创，但把河长制写入地方法律的，江门是第一个。”邓伟根说。

各方环保责任需靠法律制度厘清

“首先要明确的是，环境问题并不是单纯依靠环保部门就能解决的问题。”全国人大代表、全国政协社会和法制委员会驻会副主任吕忠梅表示。

如吕忠梅所言，环境保护工作涉及到产业政策调整、落后生产工艺和产能淘汰，也涉及道路扬尘、机动车尾气等诸多方面。这些责任环保部门独家承担显然难以胜任。

将党政“一把手”的治水责任“抗在肩上”，落实属地管理，建立长效机制，河长制正在全面推进；全面实施网格化监管，基层环保责任正在落实……但是，出现环境问题环保部门第一时间被问责的情况仍然时有发生。

安阳市环保局局长因“污染围城”现象整治不力被停职；户县环保局因治污不力领导班子集体被免职……

如果想从根本上解决问题，人大代表们认为还需要从法律法规和制度的制定入手。

“就目前的法律和行政法规而言，环保部门和相关职能部门的责任划分并不十分明确。虽然在《环境保护法》中强调‘地方各级人民政府应当对本行政区域的环境质量负责’，但却比较概括。”全国人大代表、金杜律师事务所律师吴青认为。

明确权利与义务，各级环保部门有必要根据法律、法规规定，对属于本级环保部门法定义务的内容制作权力清单，向社会公开。

此外，吕忠梅认为环保部门“既当裁判员又当运动员”的现状，也不利于责任的厘清和划分。

对于法律制定的初衷，吕忠梅理解为环保部门主要为监督管理职责，即对相关部门环境保护责任的落实情况进行监管。

“制定标准，监管和执行标准应该是环保部门的职责。如果一直是‘保姆式’的监管方式，再多环保部门的工作人员也不可能将问题解决。”吕忠梅表示，要从体制机制方面着手，她期待已经启动的环保部门垂管改革能从根本上解决问题。

环保责任落实需靠完善问责体系推动

厘清责任分工，更要将其落实到位。严格的问责制度，能够成为环保责任落实的助推器。

首先，要以硬手段推动地方党委政府环保责任落实。江苏省在开展“两减六治三提升”专项行动中成立了专门工作机构，实体运行、定期督查推进，加强社会监督，确保问题解决、行动落地见效。“特别是交给了省主要媒体一个任务，就是请他们明察暗访，对各地存在的环境污染问题进行曝光。”李强坦言，这种媒体监督的倒逼成效非常明显，被曝光的地方压力很大，“基本上都是当天晚上研究整改措施，第二天一早就去抓落实推进。”

其次，要明确细化相关部门环保职责，并督促其切实履行。“落实环保责任，需对环境保护部门和相关职能部门应承担的环境管理责任以及未履行或未正确履行相关环境保护责任应进行的责任追究制定具体的实施细则或办法。”吴青表示。

第三，建立制度规范，确保环保部门失职问责，尽职免责。“户县的例子也值得环保系统反思。”全国人大代表、四川省人民政府参事、省环保厅巡视员钟勤建认为，除了环境污染防治职责，在“统一监督管理”方面，环保部门如果发现不属于自己职责范围内的问题，不能听之任之，而应该向上级政府进行汇报，向各职能部门进行通报，督促问题的解决。

同时，人大代表们也表示，对于确实属于环保部门职责范围内的问题，更应该做到严肃处理。

另一方面，“比如关系到民生的环境信访、网络舆情和‘12369’举报热线等工作就分属于不同部门，这就要具体问题具体分析。”钟勤建表示，除厘清责任，严肃问责之外，还应制定环保部门尽职免责的细则。“如果国家层面的时机还不成熟，在省级层面是可以先行先试的。”他说。