【不动产统一登记进行时】《关于开展县级不动产统一登记试点工作的意见》要点解读

欧阳志军

2015年3月11日，省政府办公厅下发《关于开展县级不动产统一登记试点工作的意见》，（以下简称《意见》），明确要求3个试点县市（浏阳、澧县、芷江）因地制宜，先行先试，探索开展不动产统一登记工作。现就《意见》重点内容作一解读。

必须坚持的四个原则

实行不动产统一登记，中央的要求是明确的，但政策要落到实处还有一段路要走，不可能一蹴而就，需要找准中央政策与湖南实际的结合点，积极稳妥、依法有序推进。

坚持“四个统一”。 不动产统一登记，范围是不动产，落脚点是登记，核心是统一。就是要改变原来对不动产分散登记、多头管理的格局。因些，国家在进行顶层设计时，旗帜鲜明地提出了“四个统一”，即统一登记机构、统一登记簿册、统一登记依据、统一信息平台。这“四个统一”既是不动产统一登记的阶段性目标，也是实现不动产统一登记的基本手段，还是我们推进不动产统一登记必须坚守的原则和底线。任何与“四个统一”相违背的制度和措施都是与改革目标相悖的，我们的试点就要走弯路，就无法发挥示范带动作用，也不可能实现统一登记的最终目标。

坚持改革创新 。《意见》提出各地要立足实际，大胆创新，在一些重大制度和关键技术上实现突破。并提出了试点工作的三大任务，一是探索建立适合我省特点的县市不动产统一登记职责整合模式、管理体制和运行机制；二是有针对性地开展土地、房屋、林地、草原登记融合研究与实践，探索不动产统一登记的技术路线、登记程序和工作规范，为建立全省统一的制度体系、技术规范和信息应用平台积累经验；三是发现职责整合和统一登记过程中存在的困难和问题，提出解决方案和建议，完善工作推进机制，为全省全面开展不动产统一登记提供示范和借鉴。

坚持积极稳妥。 构建统一的不动产登记模式，涉及新旧制度的衔接、新老机构的对接、分散在各部门的资料交接以及现有人员的过渡留转安置等具体问题。因此，《意见》强调要积极稳妥，有序推进，对可能出现的一些情况，提出了原则性要求。比如人员安置的问题，要求不动产登记机构的人员，原则上从各相关部门、机构现有登记工作人员中择优选调，加强人员的教育、培训和考核，做好登记职责和机构整合期间的人员安置和思想教育工作，确保人员平稳过渡、业务有效衔接。

坚持分类指导。 省里选取我们三个县市作为试点，既考虑了东中西三个区域布局，也考虑了经济条件、工作基础、登记任务等方面的差异。因此，《意见》强调因地制宜，区别情况，分类指导，探索符合本地实际的不动产登记模式，实现从上到下低成本、高效率的整合和统一。《意见》在职责整合的范围、登记机构的组建方式、不动产登记范围等方面都做了比较灵活的规定，给试点工作留足了空间。就是希望各地结合本地实际，突出本地特色，创造性地开展工作，为全省推进不动产统一登记积累经验。

  要把握的四个主要问题

《意见》从总体要求、整合职责、整合机构、工作过渡、登记模式、技术支撑、进度安排、工作职责、保障措施等九个方面提出了明确的要求，既体现了中央精神和省委省政府的要求，也符合不动产登记暂行条例的有关规定，并充分考虑了我省的实际情况。现就几个主要问题作一说明。

不动产登记职责整合的问题 。整合职责是实行不动产统一登记的基础。多年来，由于法律依据欠缺，统一登记始终停留在物权法的原则性规定和广大群众的期盼中。为此，不动产登记暂行条例第一条规定，“为整合不动产登记职责，规范登记行为，方便群众申请登记，保护权利人合法权益，根据《中华人民共和国物权法》等法律，制定本条例。”这一条开宗明义地告诉我们，条例的首要任务就是整合不动产登记职责。这为我们推进试点提供了明确的法律依据。

究竟整合哪些职责，中央编办《关于整合不动产登记职责的通知》和不动产登记暂行条例都作了界定，根据这些规定，《意见》明确，将房产主管部门或房屋登记机构的房屋登记职责、林业部门或林权管理机构的林权登记职责调整至国土资源部门。农村土地承包经营权纳入不动产统一登记予以五年过渡期，但试点县市可以结合本地实际，通过完善部门协作机制，将农村土地承包经营权一并纳入不动产统一登记试点范围。

职责整合后，国土资源部门除负责原有的土地登记职责外，一并负责本行政区域内房屋等建筑物、构筑物所有权、抵押权、地役权，房屋的首次转移、变更、注销登记以及预告登记、更正登记、异议登记、查（解）封登记等，以及森林、林木所有权、林地承包经营权的首次登记、变更、注销和抵押登记，包括受理、审核、登记、发证、档案管理、登记信息查询等业务。

同时，《意见》提出，为进一步减少职责交叉分散，维护不动产市场交易安全，试点县市可以结合实际，进一步扩大职责整合的范围，更好地提供便民利民服务。有条件的试点县市，可逐步将矿业权（采矿权）等自然资源资产纳入不动产统一登记范围

不动产登记机构整合的问题 。不动产登记暂行条例第六条明确规定，县级以上地方人民政府应当确定一个部门为本行政区域的不动产登记机构，负责不动产登记工作，并接受上级人民政府不动产登记主管部门的指导、监督。我们一定要正确理解这一条规定。我国不动产登记是行政登记，我国的不动产登记机构应该是各级政府的有关部门，而不是其它事业单位。国家已经明确，国家层面的不动产登记职责在国土资源部，国土资源部在部机关设立了不动产登记局，同时设立国土资源部不动产登记中心，形成了“一局一中心”的格局，并明确了哪些是行政管理职责，哪些是业务、技术支撑等事业职责。因此，按照上下对应和政事分开的原则，省里已明确是省国土资源厅负责，下一步还将组建不动产登记事务中心。

试点地方怎么办，概括起来是“四个有”：有机构、有编制、有人员、有窗口。

一是有机构。《意见》已经明确，试点县市应结合实际，组建隶属于国土资源部门的不动产登记机构，负责不动产登记审查、平台监管等行政管理职责；同时设立的不动产登记中心，承担不动产登记受理、登记、发证、信息平台维护、登记信息查询、簿册档案管理等事务性、技术性工作。按照“一机构一中心”的模式，登记中心比较好办，关键是行政机构怎么设，意见已经明确，就是组建隶属于国土资源局管理的不动产登记机构。至于这个机构的级别，各地可以探索，争取党委政府和编办的支持。

二是有编制。要顺应不动产登记的发展形势，就得加强工作力量，必须有必要的编制做保障。《意见》所说不能新增编制，不是说不新增国土资源部门编制，不是不增不动产登记机构编制，而是不增一个地方的总编制。具体到一个部门，基于工作任务的需要，该增加还是要增加，该调剂还是得调剂。

三是有人员。《意见》对不动产登记机构人员的来源指出了两个途径，一方面可以从现在登记工作人员中择优选调，另一方面坚持“凡进必考”原则面向社会公开招录，加强人员管理，提高人员素质。

四是有窗口。在机构组建中，一定不要忽视了登记窗口建设。今后大量的登记任务尤其是广大农村的不动产登记任务，不可能集中到县登记中心来办理。《意见》特别强调，要尽快落实办公场所和对外窗口，加强软硬件建设，简化办事程序，优化办事流程，实行规范化“一站式”服务。要进一步加强乡镇国土资源所建设，整合乡镇房管所、农村经管站、林业站等机构的不动产登记相关服务职责，优化人员配置，将服务窗口延伸到乡镇，加快形成城乡统筹、覆盖全类型不动产权利的统一登记体系。

统一登记模式的问题 。不动产登记暂行条例对不动产统一登记的范围、登记簿、登记程序、登记信息共享与保护都做了原则性规定，国土资源部于2月底发布了不动产登记簿证样式（试行），并已正式启用。这些为推进试点提供了重要依据和指引。但统一登记毕竟不同于以前的分类登记，权利类型不同，导致登记内容、要件等也不同。因此，在实行统一登记过程中肯定会碰到很多具体问题。

因此，国家尽管出台了不动产登记条例，但只是暂行条例；尽管发布了登记簿证样式，也只是试行。因为从分散登记到统一登记，必然会碰到太多的具体问题，而这些问题是不可能全部事先预计到的，哪怕是预计到了，也不是一下子就能找到解决办法的。实践才是检验真理的唯一标准。因此，《意见》要求试点县市在这些方面深入探索，发现问题，解决问题，总结经验，提供示范。

不动产登记信息化的问题 。我国在推进不动产统一登记的过程中，把不动产登记信息化摆在了重要位置。不动产登记暂行条例第九条规定，不动产登记簿应当采用电子介质，暂不具备条件的，可以采用纸质介质。第二十三条规定，国务院国土资源主管部门应当会同有关部门建立统一的不动产登记信息管理基础平台。各级不动产登记机构登记的信息应当纳入统一的不动产登记信息管理基础平台，确保国家、省、市、县四级登记信息的实时共享。这些规定，顺应了现代信息技术发展趋势，指明了不动产登记信息化的发展方向。

试点县市要高度重视不动产登记信息化建设。当然，信息化过程中肯定会碰到很多具体问题，包括数据基础、软硬件设备、技术支撑、标准规范、专业人才等问题。这些问题不可能在一个文件中都加以解决，所以《意见》从构建技术支撑体系方面提出了三个方面的要求：一是积极开展不动产相关技术试点应用，构建不动产统一调查、登记、信息管理技术体系。二是有序推进技术标准、规程规范的示范应用，总结提炼建立地方配套规章制度。三是提升不动产基础数据支撑能力。

处理好改革中的三个关系

省市县三级之间的关系 。不动产统一登记试点，离不开省市县三级联动，协同推进。但各级有各级的职责和任务。省级主要是政策支持、业务指导和督促检查，市级主要是督促指导和协调解决一些具体问题，县一级担负着试点工作的主体责任和推进改革的具体任务。为此，《意见》对省市县三级政府及各有关部门的职责作了专门规定。尤其强调，要加强对这项工作的组织领导，各试点县市应建立由政府主要负责人为召集人的联席会议制度，加强部门协调联动。要制定工作方案，方案需报省联席会议办公室备案后实施。要建立工作责任制度，国土、编制、财政、房产、林业、农业、法制等部门要各施其职，密切配合。要严格责任追究，按照“谁主管、谁负责”的原则，定期检查，跟踪落实。

国土资源部门登记职责与其它部门交易监管、审批职责之间的关系 。由于目前推行的不动产统一登记改革是一种过渡性制度安排，国家只强调整合登记职责，并不硬性规定整合与登记相关的交易监管、审批等其它职责。如果试点中采取的是小整合模式，那么必然面对审批、交易与登记分别由不同部门行使的情况。为此，《意见》要求理顺与房产主管部门负责的房屋交易、产权管理、建设个人住房信息系统等管理职责，林业部门负责的林地、林权管理、林地征收占用审查、林地林木承包经营权及有关合同管理、林权流转交易监督管理、森林资源资产产权变动审核等管理职责的关系，做好工作衔接和信息共享。

强调要妥善处理好不动产登记与交易监管、行政审批等职责的衔接。不动产物权的设立、变更、转让和消灭不需要行政审批的，由不动产登记机构依照当事人的申请，依法审核登记。需要行政审批的，不动产登记机构依照当事人的申请以及相关行政主管部门出具的审批文件，依法审核登记。不动产登记机构不负责因审批文件引起的登记纠纷调处。各部门应根据不动产统一登记的需要，合理确定相关审批文件的内容和格式。在统一信息平台建立前，各部门和不动产统一登记机构要保持相关信息的互通，可采取信息动态抄送的方式实时共享不动产审批和登记等信息。

政府、社会和权利人的关系 。这是一个大课题，也是政府机构改革和职能转变关注的核心问题之一。就是政府到底管哪些事情，管到什么程度，哪些工作可以交给社会组织去做，哪些可以放手不管，权利人享有哪些权利和义务。世界上三种不同的登记制度下，政府、社会和权利人三者的角色是不同的。我们采取的是强制登记制度，而且进行实质性审查。但同样，很多基础性、技术性工作不是登记机构自身完成的。不动产登记暂行条例对政府、社会及权利人的关系作了一些规定，但随着经济社会的发展和现代信息技术的进步，以及社会治理体系的进一步完善，我们在不动产登记过程中，这三者关系也会发生相应的调整，这也是我们试点需要探索的方向之一。

因此，《意见》提出，试点县市要研究理顺不动产调查、确权、登记、权属争议调处各工作环节中政府、社会及权利人的“责权利”关系和界线。县市不动产登记机构主要承担不动产登记受理、权属审核、注册登记、核发证书、档案管理、公开查询服务、信息应用平台建设和维护等工作，依法对不动产登记职权行为和信息安全负责。要加强中介服务机构管理，规范中介服务行为。权利当事人要在申请不动产登记时按要求如实向登记机构提交申请材料（包括不动产调查成果），依法对申请材料内容的真实性负责，并承担相应的责任。(宣传中心/编辑)