湖南省新型城镇化规划

　　（2015—2020年）

　　城镇化是人类社会发展的自然历史过程，是现代化的重要标志。湖南地处东部沿海地区和中西部地区过渡带、长江开放经济带和沿海开放经济带结合部，是我国重要的农业大省和人口大省，积极稳妥扎实推进城镇化，有利于全面融入国家区域战略推动省域协调发展，有利于加快产业结构升级推动经济持续健康发展，有利于破除城乡二元体制推动农业农村农民问题解决，有利于维护社会和谐稳定推动社会全面进步，对我省全面建成小康社会，加快推进现代化、奋力谱写中国梦湖南篇章具有重大现实意义和深远历史意义。

　　《湖南省新型城镇化规划（2015—2020年）》以党的十八大、十八届三中、四中全会和中央城镇化工作会议精神为指导，根据《国家新型城镇化规划（2014—2020年）》《中共湖南省委贯彻落实〈中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定〉的实施意见》和《湖南省主体功能区规划》以及湖南省新型城镇化工作会议精神编制。规划期限为2015—2020年，远期展望到2030年。

　　 第一章 走正走实湖南新型城镇化道路

　　推进我省城镇化，必须立足省情，准确把握全省经济社会发展新趋势，遵循城镇化发展规律，科学谋划具有时代特征和湖南特色的新型城镇化道路。

　　第一节 现实基础

　　改革开放30多年来，我省城镇化取得明显进展，城市经济快速增长，人居环境持续改善，城镇面貌焕然一新，但一些深层次矛盾和问题也逐步显现，对城镇化健康发展形成巨大挑战。

　　1.主要成就

　　——城镇化进程不断加快。1978—2013年，全省城镇人口从593.9万增加到3208.8万，城镇化率从11.50%提高到47.96%，年均提高1.04个百分点，其中2000—2013年年均提高1.40个百分点，超过全国平均速度，也高于全省上世纪90年代水平，城镇化进入快速发展阶段。

　　——城镇布局和规模结构进一步优化。长株潭城市群一体化程度不断增强，洞庭湖、大湘西、湘南地区城镇化加快推进。1978—2013年，全省城市数量从10个发展到29个，建制镇由154个增加到1138个。目前全省有大城市3个、中等城市8个、小城市18个，规模等级相对完备、功能互补的城镇体系基本形成。

　　注：按照城区常住人口统计。

　　表1 城市（镇）数量和规模变化情况（单位：个）

　　——城镇综合承载能力不断提升。水、电、气、路、通信等市政设施不断改善，教育、医疗、文化体育、社会保障等公共服务水平进一步提高。制造业和服务业快速发展，开发区、园区等产业就业载体功能不断增强，省内转移就业人口显著增加。

　　表2 城市市政和公共服务设施主要指标

　　——城市可持续发展能力增强。“两型”社会综合配套改革试验扎实推进，建设美丽湖南形成广泛共识，生态文明建设迈出坚实步伐，“十二五”以来，单位地区生产总值能耗和二氧化碳排放分别下降17％和16％，湘江流域水污染治理等重点整治工程初见成效，城乡生态环境质量稳步提高。

　　2.主要问题

　　——户籍人口城镇化率偏低，农业转移人口市民化进程滞后。在常住人口城镇化率明显低于全国平均水平的情况下，2013年全省户籍人口城镇化率22.26%，比常住人口城镇化率低25.70个百分点，两者差距比2000年扩大了14.95个百分点，特别是2005年以来，户籍人口城镇化率长期停滞不前，约800万人口在城镇居住就业但没有落户。农民工参加企业职工养老保险、职工医疗保险的比例较低，教育、卫生等城镇公共服务未覆盖全体农业转移人口。

　　——城镇规模小，辐射能力弱。全省11个大中城市中，6个城区人口在60万左右，竞争能力和带动能力不强。71个县城平均人口规模11.8万人，集聚产业和人口的潜力尚未充分发挥。县以下建制镇平均人口规模0.96万人，服务功能有待提升。

　　——城镇建设方式粗放，特色不突出。2004—2013年，城镇建成区面积增长76%，远高于城镇人口23.40%的增长速度；农村人口减少了560.1万人，农村居民点用地却增加了1184平方公里。城市平均容积率为0.40，低于全国0.51的平均水平，单位地区生产总值能耗和单位工业增加值用水量分别高于全国平均水平14%和34%。一些城市建设缺乏自然和湖湘文化个性，一些城市景观与所在区域自然地理环境不协调。

　　——城镇公共服务水平低，“城市病”日渐突出。全省城镇用水普及率、城市燃气普及率、建成区绿地率、人均公园绿地面积和人均道路面积均低于全国平均水平。教育、医疗卫生、文化、社会保障等公共服务体系不健全，大中城市交通堵塞、环境污染、教育医疗资源短缺等“城市病”有所显现。

　　——体制机制不健全，影响城镇化健康发展。城乡分割的户籍、土地、社保、财税金融以及行政管理制度，制约农业转移人口市民化，阻碍城乡一体化发展。

　　第二节 发展态势

　　我省已进入城镇化率30%—70%的快速发展时期，城镇化空间格局逐步成型，农业转移人口规模快速增长，必须适应内外部环境和条件的深刻变化，推动城镇化进入质量与速度并重、以提升质量为主的转型发展新阶段。

　　3.城镇化发展面临新的机遇

　　党的十八届三中全会作出了全面深化改革的部署，户籍制度、土地管理、财税金融、生态环境等重点领域的改革步伐全面加快，为新型城镇化提供了强大动力。国家深入推进丝绸之路经济带和21世纪海上丝绸之路建设，依托黄金水道打造长江经济带，建设长江中游城市群，特别是提出引导1亿人在中西部地区就近城镇化的战略部署，为湖南充分发挥“一带一部”区位优势，在更大范围内配置生产要素和经济资源，全面提高基础设施水平，更多更好地承接产业转移，扎实推进新型城镇化提供了重要条件。

　　4.城镇化转型要求更加紧迫

　　从外部环境看，我国经济发展进入新常态，增长动力从要素驱动、投资驱动转向创新驱动，增长方式从规模速度型粗放增长转向质量效益型集约增长。从内部环境看，一方面全省适合规模开发的国土空间较少，加之工业化、城镇化发展已挤占大量农业空间和生态空间，91％的土地资源已处于开发利用状态，人地矛盾日益尖锐；另一方面，全省农业转移人口向省外迁移速度开始放慢，在省内城镇就业生活的比例上升，农业转移人口省内城镇化市民化的需求日益加大。内外环境的变化使得主要依靠土地等资源粗放消耗推动城镇快速扩张的做法不可持续，主要依靠向省外迁移解决农村劳动力进城就业的方式不可持续，主要依靠提供低水平基本公共服务压低成本的城镇化模式不可持续，加快转变城镇化发展方式，走新型城镇化道路势在必行。

　　5.城镇化转型条件日益成熟

　　经过改革开放30多年的快速发展，我省经济实力实现了历史性跨越，经济总量达到2.7万亿元左右，为推进新型城镇化奠定了坚实基础。覆盖全省、连接各县市区的高速公路网已基本形成，14个市州中10个已通高铁，快速交通运输网络对新型城镇化的推动作用日益显现，为优化城镇化空间格局提供了有力支撑。“两型”社会建设和洞庭湖生态经济区国家战略规划的实施，带动了全省生态文明建设水平的提升，为促进城市可持续发展创造了有利条件。

　　第三节 总体要求

　　6.指导思想

　　高举中国特色社会主义伟大旗帜，贯彻落实党的十八大、十八届三中、四中全会和习近平总书记系列重要讲话精神，紧紧围绕“四个全面”战略部署，以人的城镇化为核心，以城镇群为主体形态，以改革创新为动力，进一步增强产业和基础设施支撑能力，尊重自然生态格局与民族文化传统，构筑与资源环境承载力相适应的城镇化空间格局，全面提高城镇化质量，走出一条具有时代特征和湖南特点的新型城镇化道路，为全面建成小康社会、加快推进现代化建设、奋力谱写中国梦湖南篇章奠定坚实基础。

　　7.基本原则

　　——以人为本，公平共享。把有序推进农业转移人口市民化作为推进新型城镇化的首要任务，积极引导农业转移人口落户城镇，稳步推动城镇基本公共服务常住人口全覆盖，不断提高城乡居民生活水平，促进社会公平正义，使全体居民共享城镇化现代化发展成果。

　　——四化同步，城乡统筹。把工业化、信息化、城镇化、农业现代化协同发展作为推进新型城镇化的重要抓手，推动信息化和工业化深度融合，工业化和城镇化良性互动，城镇化和农业现代化相互协调，促进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置，构建新型城乡关系。

　　——优化布局，集约高效。把城市群和区域性城市组团作为推进新型城镇化的重要载体，以长株潭城市群为核心，以环长株潭城市群为重点，以综合交通运输网络和信息网络为依托，以城市间分工协作为纽带，推进大中小城市和小城镇协调发展。合理控制城市开发边界，优化城市内部空间结构，促进城市紧凑发展，提高国土空间利用效率。

　　——生态文明，环境优美。把促进城镇生态文明建设作为推进新型城镇化的重要内容，强化环境保护和生态修复，节约集约利用土地、水、能源等资源，切实保护耕地和基本农田，着力推进绿色发展、循环发展、低碳发展，减少对自然的干扰和损害，推动形成绿色低碳的生产生活方式和城市建设管理模式。

　　——文化传承，特色鲜明。把建设湖南特色人居环境作为推进新型城镇化的重要方向，注重挖掘湖湘文化底蕴和优势，加强对传统文化资源的挖掘、保护和利用，提倡区域差异性和形态多元性，着力建设有历史记忆、地域风貌、文化魅力、民族特点的特色城镇。

　　——市场主导，政府引导。正确处理市场和政府关系，坚持使市场在资源配置中起决定性作用，切实履行政府制定规划政策、提供公共服务和营造制度环境的重要职责，使城镇化成为市场主导、自然发展的过程，成为政府引导、科学发展的过程。

　　8.主要目标

　　——城镇化水平和质量稳步提升。到2020年，常住人口城镇化率达到58%左右，缩小与全国平均水平的差距；户籍人口城镇化率达到35％左右，缩小与常住人口城镇化率的差距。城镇基本公共服务实现常住人口全覆盖。

　　——城镇化空间格局更加优化。“一核两带三组团”的城镇化空间格局基本形成，大中小城市和重点镇服务功能显著增强，城镇人口向东部集聚态势更加明显。到2020年，长株潭城市群迈入国家级城市群行列，三大区域性城市组团和一批中小城市、专业特色重点镇协调发展，城市规模结构更加完善。

　　——绿色低碳的集约城镇化发展模式基本形成。城镇建设用地过快增长势头得到遏制，土地集约利用水平得到提高，新增城市人口人均建设用地控制在100平米以内，建成区人口密度明显提高。耕地得到严格保护，永久基本农田建设全面加强。节能产品和节能建筑广泛应用，可再生能源消费比例和资源能源利用效率稳步提高，大城市公共交通出行比例显著上升，“两型”社会经济生活模式成为主流。

　　——城镇综合承载力全面提升。城市经济全面发展，产业结构显著优化，基础设施和公共服务设施不断完善，智能化信息化水平显著提高，自然景观和历史文化遗产得到有效保护，城市建设粗放问题得到遏制，湖湘山水和文化特色在城市建设中进一步彰显。

　　——城镇化体制机制更加完善。户籍管理、社会保障、城市治理等方面的体制机制改革取得实质性进展；城乡土地管理制度改革取得突破；财税体制、投融资体制、生态文明制度等更加完善，城乡居民有序流动、安居乐业的制度环境初步形成。

　　表3 新型城镇化主要指标表

　　第二章 扎实推进农业转移人口市民化

　　按照尊重意愿、因地制宜、分步推进、分类施策的原则，加快推进户籍制度改革，促进城镇基本公共服务常住人口全覆盖，使全体居民共享城镇化成果。

　　第一节 实行总体宽松、差别引导的城镇落户政策

　　以农业转移人口为重点，以中小城市为主要迁入地，鼓励符合条件的农业人口及其家属进城落户，到2020年努力实现850万农业转移人口和其他常住人口在城镇落户。

　　9.全面有序放开中等以下城市落户限制

　　在城区人口50万以下的小城市和城镇（包括地级市、县级市市区、县人民政府驻地镇和其他建制镇），农业转移人口本人及其共同居住生活的配偶、未婚子女、父母等，可以在当地申请登记常住户口。

　　在城区人口50万—100万的中等城市，合法稳定就业并有合法稳定住所（含租赁），同时按照国家规定在当地参加城镇社会保险的人员，本人及其共同居住生活的配偶、未婚子女、父母等，可以在当地申请登记常住户口。

　　10.合理确定大城市落户条件

　　在城区人口100万－300万的大城市，合法稳定就业达到一定年限并有合法稳定住所（含租赁），同时按照国家规定在当地参加城镇社会保险达到一定年限的人员，本人及其共同居住生活的配偶、未婚子女、父母等，可以在当地申请登记常住户口。

　　城区人口超过300万的大城市，可以对就业、住所条件等提出更高要求，也可结合本地实际，建立积分落户制度。大城市对合法稳定就业年限及参加城镇社会保险年限的要求不得超过3年。

　　11.放宽长株潭三市间的迁移落户条件

　　逐步消除长沙、株洲、湘潭三市间的户籍差异。户籍在长沙、株洲、湘潭三市市辖区范围内的居民，在三市中的任意一市市辖区只要有合法稳定就业和合法稳定住所（含租赁）并参加城镇社会保险，可以申请迁入本人及其共同居住生活的配偶、未婚子女、父母的户口。

　　第二节 推进农业转移人口享有城镇基本公共服务

　　加强对农业转移人口的公共服务供给，按照先存量、后增量的原则加快推进城镇基本公共服务向全体常住人口延伸，促进农业转移人口加快融入城镇，提高农业转移人口在城镇的生活水平和生活质量，有效释放农业转移人口市民化在促公平、扩消费、增投资等方面的积极作用。

　　12.保障随迁子女平等享有受教育权利

　　以流入地政府为主、以公办学校为主，将农民工随迁子女义务教育纳入当地公共教育体系和财政保障范围，保证农民工随迁子女在城镇公办学校接受义务教育的学位供给，并纳入当地普惠性学前教育和免费中等职业教育招生范围，逐步实现随迁子女在流入地参加中考和高考。教育资源缺口较大的城镇要采取政府购买服务等方式，保障农民工随迁子女全部免费接受义务教育。

　　13.稳定和扩大农业转移人口就业创业

　　——提高公共就业服务普惠水平。完善城乡公共就业服务体系，将有转移就业愿望的农村劳动力纳入公共就业服务范围，在就业、职业技能培训、劳动关系协调、劳动保障监察和调解仲裁、社保登记发放等方面提供“一站式”服务，引导其有序外出到大中城市就业，或就近在小城镇就地转移就业，并逐步在城镇地区稳定下来。加快建设全省统一的人力资源信息平台，促进城乡就业供需信息共享，到2020年形成各市州横向连接、各层级纵向贯通的全省人力资源信息系统。

　　——将创业政策向农民工延伸。降低创业门槛，落实定向减税和普遍性降费等支持政策，加大财政支持力度，强化金融服务，完善创业投资引导和创业培训服务，支持返乡农民工在城镇创业。

　　——加强农民工职业技能培训。实施农民工职业技能提升计划，以初高中毕业生、退伍军人等农村新生劳动力为重点，面向产业发展和用人单位需求，对城乡各类有就业需求和培训愿望的劳动者开展就业创业培训，规划期内平均每个农民工至少得到一次免费的职业技能培训。落实政府职业培训资金补贴政策。鼓励农民工取得职业资格证书和专项职业技能证书，并按规定给予职业技能鉴定补贴。

　　专栏1 农村转移劳动力职业技能提升计划

　　14.扩大社会保障覆盖面

　　推进城镇职工基本养老保险全面覆盖农民工、城镇居民基本养老保险全面覆盖农民工随迁家属，促进城乡居民基本养老保险市州间无缝接续、顺畅转移，不断提高保障水平，缩小与城镇职工养老保险的差距。完善城镇职工基本医疗保险、城镇居民基本医疗保险、新型农村合作医疗保险之间的衔接机制，推动统筹区域外医保定点机构认定和异地就医即时结算。提高农民工参加城镇职工失业保险比例，继续扩大高风险行业、小微企业工伤保险覆盖面。

　　15.改善基本医疗卫生条件

　　将农业转移人口及其随迁家属纳入社区卫生服务体系，免费提供健康教育、妇幼保健、预防接种、传染病防控、职业病防治、优生优育等公共医疗卫生服务，强化农业转移人口聚居地的疾病监测、疫情处置和突发公共卫生事件应对能力。按照与户籍人口同等待遇原则，将农业转移人口及其随迁家属纳入职业病和大病医疗救助范围。鼓励农民工参加城镇职工基本医疗保险，允许灵活就业农民工参加当地城镇居民基本医疗保险。

　　16.拓宽住房保障渠道

　　实施“两房两棚”工程，加大城镇保障房供给和租赁补贴力度，进一步规范建设、分配、运营和管理，让更多符合条件的农业转移人口住有所居。以公共租赁住房为主，支持农民工较多的开发区、产业园区集中建设宿舍型或单元型小户型的农民工公寓，支持农民工数量较多的企业在符合规定标准的用地范围内建设农民工集体宿舍，逐步解决产业园区内稳定就业人员的住房保障问题。将稳定就业的农民工纳入住房公积金制度覆盖范围。

　　第三节 建立健全农业转移人口市民化推进机制

　　强化各级政府责任，充分调动社会力量，构建政府主导、成本共担、协同推进的农业转移人口市民化机制。

　　17.建立市民化成本分担机制

　　政府承担农业转移人口市民化在义务教育、就业服务、基本养老、基本医疗卫生、保障性住房以及市政设施建设等方面的公共成本。各级政府根据基本公共服务的事权划分，承担相应的财政支出责任。企业落实农民工与城镇职工同工同酬制度，加大职工技能培训投入，依法为农民工缴纳职工养老、医疗、工伤、失业、生育等社会保险费用。农民工积极参加城镇社会保险、职业教育和技能培训等，并按照规定承担相关费用，提升融入城市社会的能力。

　　18.完善农业转移人口社会参与机制

　　推进农民工融入企事业、子女融入学校、家庭融入社区、群体融入社会，建设包容性城市。提高各级党代表、人大代表、政协委员中农业转移人口代表和委员的比例，积极引导符合条件的农业转移人口参加党团组织、工会、志愿者组织及其他社会组织，有序参政议政和参与城镇社会管理。鼓励农业转移人口参与社区公共活动、建设和管理，加强对农业转移人口及其随迁家属的人文关怀，丰富精神文化生活，增强责任感、认同感和归属感。

　　19.建立农业转移人口市民化激励机制

　　——实施财政转移支付和新增建设用地规模与农业转移人口市民化挂钩机制。以各城镇吸纳农业转移人口落户数量作为新增建设用地指标分配的重要参数，鼓励城镇吸纳农业转移人口落户。在分配相关转移支付资金时，充分考虑各地承担的农业转移人口市民化在义务教育、就业服务、基本养老、基本医疗卫生、保障性住房建设以及市政设施建设等方面的公共成本。

　　——探索农业转移人口“三权”有效实现与进城落户的联动机制。全面实施不动产统一登记，加快完成集体建设用地、宅基地使用权等各类不动产确权登记颁证工作。加快完善多种形式的农民承包土地经营权流转市场，健全县、乡、村三级服务和管理网络，加强流转管理和服务。按照中央统一部署，探索进城落户农民宅基地自愿有偿退出和再开发利用机制，提高进城农民定居城镇能力。探索建立农村集体经营性建设用地入市制度，建立兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制，合理提高个人收益。探索农业转移人口集体收益分配权的有效实现形式。

　　 第三章 优化城镇化布局和形态

　　 顺应省域空间结构发展演进趋势，统筹谋划、合理布局，构建以长株潭城市群为核心引领，以三大区域性城市组团为依托、东部集聚带和西部山水文化带差异化发展、大中小城市和小城镇协调推进的城镇化新格局。

　　第一节 建设长株潭国家级城市群

　　以世界眼光谋划长株潭城市群发展，把长株潭城市群建设放在构建全省新型城镇化格局的首要位置，加快建设成为人口规模大、技术水平高、服务功能强、基础设施发达的城市群，进入国家级城市群行列。