探索统一监管 推动流域共治 两会代表委员就流域环境管理建言献策

中国环境报记者童克难 刘晓星

近年来，跨界水污染事件频发，不仅影响人民群众的生产生活，甚至引发社会问题。

今年全国两会期间，进一步建立健全流域环境管理体制机制等问题引发了代表委员们的热议。

症结：

流域治理难成共识

从云南曲靖非法倾倒铬渣事件到广西镉污染事件，从上海黄浦江死猪事件到兰州自来水苯超标事件，一桩桩的水污染事件，令人触目惊心、猝不及防。

流域的跨界水污染问题，影响人民群众的生产生活，流域水环境管理在统一执法、监测等方面同样面临很大挑战。

流域作为一个生态系统，具有不可分割的整体性，但是行政区域划分却将这种整体性打破，从而给水环境管理带来许多问题。随着经济社会的发展，上下游竞争性用水的矛盾日益突出。

受到上游污染的地区，同样也对下游地区造成污染。从根源上讲，地方经济发展的冲动和要求，使其在制定规划和执行标准时，往往只局限于本区域内的环境容量和发展需求，不利于整个流域的环境管理。

一些地方政府因为各自的发展阶段、利益诉求不完全一致，各自为政，导致各地在环保目标、政策标准、执法尺度方面难以统一。

事实上，除了按行政区域分割管理导致流域环境保护缺乏全局性，涉及流域管理的相关职权分散在各相关职能部门也不利于整个流域的环境管理。“多龙治水”的流域环境管理模式，一直被诟病。

为解决上述问题，各地政府和相关职能部门一直在积极探索并实践。

全国人大代表、四川省环保厅巡视员钟勤建多年来关注长江流域的水环境管理和发展问题。他向记者介绍，为加强长江流域的水环境保护，四川与贵州、云南等省份先后签署了关于水污染防治的战略合作协议，较早地尝试了监测、执法和应急的统一工作。

环境保护部也依托全国水污染防治部际协调小组和长江区域水污染防治小组研究探索建立长江流域的环境污染防控治理协调工作机制。

但是，由于各省份需要衔接配合的事项涉及多个部门，没有权威机构进行统筹协调，一些流域环境问题仍难以解决。

据介绍，现有的协调机制比较松散，权威性不足、协作力度不足、效率不够高，对于涉及各方利益的问题难以达成共识。

解题一：

辽河经验可资借鉴

今年2月，中央深改组审议通过了《按流域设置环境监管和行政执法机构试点方案》（以下简称《方案》），推动由传统的“多龙治水”向按照流域水生态特点设立管理机构的转变。

虽然《方案》审议通过后尚未全面实施，但现有的地方实践经验可以提供一些借鉴。

2010年初,辽宁省以辽河干流河道管理范围为主体,划定辽河保护区,并在省、市、县设立专门管理机构——辽河保护区管理局。辽河干流“划区设局”，使辽河治理保护进入了依法、有序、科学管理新时期，解决了过去想把辽河管好但管不了的问题，解决了统筹上下游、左右岸的问题，解决了明确责任、提高效率的问题。

行政区域内的管理机制和环境管理目标统一相对容易，但是不同区域各管一段，分界点上的环境问题仍然难以解决。

在这方面，环境保护部的派出执法机构——华北、华南、华东、西北、西南和东北环境保护督查中心负责各自区域的环境执法监督工作，虽与流域环境管理有所区别，但也为跨行政区域的环境管理提供了借鉴。

钟勤建表示，流域管理涉及行政部门多，上下游的经济发展水平、自然资源禀赋也不尽相同。“流域问题相对复杂，不能‘一刀切’。我建议参照城市的综合执法模式，首先实现全流域的环境执法。”

全国政协委员、湖南省环保厅副厅长潘碧灵也认为，不同流域应该根据其特点制定相应的环境监管和执法机构。以长江流域为例，他建议，在上、中、下游分别建立环境监管和执法机构。

对于具体的机构设置，全国人大代表、金杜律师事务所合伙人吴青则认为，应该充分利用现有条件、节省行政成本，由流域内各地区代表组成管理委员会，共同进行流域环境管理，也可以设立专门的流域环境管理部门。

解题二：

统一管理才能长效

“不管是哪种方式，一定要特别注意新设立的流域环境管理部门和现有相关职能部门的协调衔接问题。”吴青表示。

设置新的管理机构，目的是解决流域环境管理中责权不明等问题。吴青认为，首先应该从法律角度突破。要制定类似《长江法》的相关法律，依法全面系统地对流域防洪、水资源配置、水土保持、水资源保护等重大问题的管理体制作出规定。

“一定要明确新机构的职能、权力和责任，也要明确其和现有部门之间的权责界限，这样才能够切实保护和管理整个流域的水环境。”吴青说。

整合现有各部门的环境管理职权，建立统一的流域监管机构，势必会削弱目前相关部门的职能。能否摒弃部门利益，建立长效机制是关键。

“要从国家层面成立相应的管理机构。”潘碧灵表示，不能从部门利益角度看问题，而要从全局出发。同时，他也表示，不管以哪种方式成立统一的流域监管机构，其核心目标都是保护和改善整个流域的环境质量。

“辽河保护区管理局的模式是比较理想的。”钟勤建表示，实现全流域的统一管理，从根本上解决流域环境保护和发展的协调统一问题，除了环境监管和执法要设立统一机构，涉及流域的发展规划、产业布局、准入标准等工作，也需要更全面、统一的部署和安排。