关于办理投诉类行政复议案件的几点思考
（河南鹤壁市人民政府法制办公室 姜行福）
近年来，因公民、法人或其他组织向行政机关提出投诉，而后投诉人以行政机关对投诉未予处理为由或不服投诉回复，引发的行政复议案件日益增多，笔者通过认真学习法律法规和规章，结合办理复议案件工作实际，进行了深入思考，现就办理投诉类行政复议案件谈几点体会。
一、投诉的性质及分类
投诉是指公民、法人或者其他组织采用信件、电话、邮件、传真等形式，对消费、产品质量等领域发生权益争议或涉嫌违法行为向有关行政机关进行申诉、控告和举报的行为。当前大量的投诉主要集中在消费、产品质量、食品安全等领域，笔者结合重点领域的投诉案件，大致可以分为以下几类：
（一）申诉类投诉案件。公民、法人或者其他组织在消费、产品质量等领域发生权益争议，向主管行政机关提出消费、产品质量等申诉，要求依法对申诉事项进行处理并将处理结果答复申诉人。《工商行政管理机关受理消费者申诉暂行办法》、《产品质量申诉处理办法》、《邮政业消费者申诉处理办法》等规章均对申诉行为作出了具体规定。实践中，也有职业打假人以消费者身份通过大量购买产品质量、包装标识、有效期限、广告宣传等方面存在问题的商品，向主管行政机关投诉，要求按照《食品安全法》退一赔十、《消费者权益保护法》退一赔二等法律法规规定，以最高标准获得赔偿。
（二）既有申诉又有对涉嫌违法行为举报内容类的案件。公民、法人或者其他组织在消费、产品质量等领域发生权益争议，向主管行政机关提出申诉，要求维护其合法权益；同时对涉嫌违法行为进行举报，要求行政机关履行法定职责立案查处，并将处理结果告知投诉人；在行政机关查处了违法违规案件后，有的要求给予举报奖励。《工商行政管理机关行政处罚程序规定》、《技术监督行政案件办理程序的规定》、《商务行政处罚程序规定》、《食品药品投诉举报管理办法（试行）》等多部规章对投诉举报行为进行了规范。
（三）仅对涉嫌违法行为举报类的案件。公民、法人或者其他组织发现涉嫌违法行为，向主管行政机关举报，要求立案查处并将处理结果告知投诉人；在行政机关查处了违法违规案件后，有的要求给予举报奖励。
二、因投诉引发行政复议案件的类型及分析
按照法律法规及规章的相关规定，行政机关收到投诉后，应依法及时予以处理，不属于本机关管辖的，移送有权机关处理；情况不属实或者不符合立案规定条件的，不予立案；符合立案条件的，予以立案，并及时作出处理决定，并将处理结果及时告知投诉人。投诉人对行政机关不予受理投诉事项、不依法作出处理决定不服，将有可能提起行政复议或行政诉讼。具体可以分为以下七种类型：
（一）不予受理申诉事项引发的复议。行政机关接到申诉后，不予受理，或者没有书面告知不予受理的理由，投诉人以行政机关违反法律法规和规章关于申诉处理程序规定为由，申请行政复议，要求行政复议机关责令被申请人依法履责。以工商行政机关为例，《工商行政管理机关受理消费者申诉暂行办法》第十六条规定，“工商行政管理机关应当自收到申诉书之日起5日内，作出以下处理：申诉符合规定的予以受理，并书面通知申诉人；申诉不符合规定的，应当书面通知申诉人，并告知其不予受理的理由。”主管行政机关具有受理申诉的职责，对于投诉人的申诉，应当依法根据事实公平合理处理。如果不予受理，没有依法履行其法定职责，未能够依法保护投诉人的人身权和财产权，则属于行政不作为行为。据此，投诉人申请行政复议，复议机关应依法办理。
（二）对申诉事项的处理不服引发的复议。行政机关对申诉的处理一般基于双方当事人自愿，采取调解方式结案。经调解不成的或者调解书生效后无法执行的，当事人可以按照法律、行政法规的规定向有关部门申请仲裁或者提出诉讼。比如《工商行政管理机关受理消费者申诉暂行办法》规定，“工商行政管理机关在其职权范围内受理消费者申诉的案件属于民事争议的，实行调解制度。经调解不成的，或者调解书生效后无法执行的，消费者可以按照国家法律、行政法规的规定向有关部门申请仲裁或者提出诉讼。”《产品质量申诉处理办法》第七条规定，“技术监督行政部门对无需追究刑事、行政责任的产品质量申诉，应当根据申诉人或者被申诉人的请求，采用产品质量争议调解方式予以处理。”《邮政业消费者申诉处理办法》第三十五条规定，“申诉中心调解无效的或者消费者对调解结果不满意的，争议双方可向人民法院提起诉讼。”据此，我们认为，投诉人如对申诉事项的处理不服，认为行政机关调解不力或者调解违法，应按照法律、行政法规的规定向有关部门申请仲裁或者提出诉讼。行政机关对申诉人的申诉处理行为，与申诉人不存在行政法上的利害关系，对申诉人的权利义务不产生实际影响，因此，对此类复议申请，复议机关应不予受理。
（三）投诉人（违法案件中权益受侵害人）对涉嫌违法行为的投诉事项不予立案引发的复议。行政机关对于不予立案的投诉、申诉、举报，应及时告知具名投诉人、申诉人、举报人。比如《工商行政管理机关行政处罚程序规定》第十九条规定，“对于不予立案的投诉、举报、申诉，经工商行政机关负责人批准后，由办案机构将处理结果告知具名投诉人、申诉人、举报人。工商行政管理机关应当将不予立案的相关情况作书面记录留存。”如果投诉人属于违法案件中权益受侵害人，认为行政机关应立案而不予立案，没有依法履行其法定的行政职责，没有依法保护其人身权和财产权，要求复议机关责令被申请人依法履责，复议机关应依法办理。
（四）投诉人（违法案件中权益受侵害人）对涉嫌违法行为的投诉事项处理决定不服引发的复议。《工商行政管理机关行政处罚程序规定》第五十八条规定，“工商行政机关对投诉、举报、申诉所涉及的违法嫌疑人作出行政处罚、不予行政处罚、销案、移送其他机关等处理决定的，应当将处理结果告知被调查人和具名投诉人、申诉人、举报人。”作为权益受侵害人的投诉人，认为行政机关对涉嫌违法行为的投诉事项作出的行政处罚、不予行政处罚、销案等处理决定不服，或者认为没有告知处理结果，提起行政复议的申请，我们认为，行政机关对投诉事项的处理这一具体行政行为，与投诉人的合法权益保护有一定影响，存在利害关系，复议机关应依法办理此类复议案件。
（五）投诉人（案件线索提供者）对涉嫌违法行为的举报事项不予立案引发的复议。如果投诉人仅为违法案件的线索提供者，认为行政机关应立案而不予立案，没有依法履行其法定的行政职责，如申请行政复议，复议机关应不予受理。《行政复议法》第六条明确列举的10项受理范围均未将此种行为列在其中。那么，违法案件线索提供者的举报行为是否可以适用《行政复议法》第六条第十一项“认为行政机关的其他具体行政行为侵犯其合法权益的”这一条款呢？《最高人民法院关于审理行政案件适用法律规范问题的座谈会纪要》第四项规定：“法律规范在列举其适用的典型事项后，又以‘等’、‘其他’等词语进行表述的，属于不完全列举的例示性规定。以‘等’、‘其他’等概括性用语表示的事项，均为明文列举的事项以外的事项，且其所概括的情形应为与列举事项类似的事项。”根据上述规定，“其他”行为应该是指行政机关侵犯了投诉人人身权、财产权的行为（包括不作为行为）。也就是说，只有具体行政行为或者行政机关不作为的行为侵害了公民、法人或者其他组织的人身权、财产权，行政相对人才有权申请复议。行政复议申请人必须与被申请行政复议的具体行政行为有利害关系，即有法律上的利益牵连。仅作为案件线索提供者的投诉人，与行政机关不予立案的具体行政行为没有法律上的利害关系，因此，复议机关应不予受理。
（六）投诉人（案件线索提供者）对涉嫌违法行为的举报事项处理决定不服引发的复议。仅为案件线索提供者的投诉人，认为行政机关对涉嫌违法行为的投诉事项作出的行政处罚、不予行政处罚、销案等处理决定不服，或者认为没有告知处理结果，提起行政复议的申请，复议机关应不予办理。根据行政复议法及其实施条例的规定，行政复议申请人必须与被申请行政复议的具体行政行为有利害关系。投诉人与行政机关处理投诉事项的行为不存在行政法上的利害关系，对投诉人的权利义务不产生实际影响。因此，复议机关应不予受理。
（七）投诉人（包括权益受侵害人、案件线索提供者）认为行政机关对涉嫌违法行为的投诉事项没有依法公正作出处理决定或者认为没有依法告知处理结果，影响其获得奖励引发的复议。行政机关对涉嫌违法行为的投诉事项处理结果的不同，将对投诉人产生不同的结果：一是行政机关对违法行为作出行政处罚，依据有关行政机关规范性文件中关于投诉举报违法行为处罚奖励的规定，投诉人可以获得相应奖励。二是行政机关认为不属于违法行为或者没有对违法行为作出行政处罚，投诉人不能获得相应奖励。行政机关是否认为属于违法行为、对违法行为是否作出行政处罚决定，将影响到投诉人能否获得奖励，这也是投诉人的财产权利。因此，我们认为，行政机关对投诉事项的处理决定以及没有依法告知投诉人处理结果的行为已经构成行政法律关系，对投诉人的权利义务产生了一定影响，此类投诉复议申请应纳入复议的范围。
三、认真办理投诉类行政复议案件
（一）高度重视，畅通行政复议渠道。当前，投诉类复议案件大量涌现，复议机关压力较大，特别是职业打假人针对行政机关办理申诉、投诉、举报事项的工作程序所提起的行政复议日益增多。行政复议机关在办理投诉类复议案件时，应将职业打假人与其他行政复议申请人一视同仁，严格依照行政复议法及其实施条例的规定，依法审查申请事项是否属于受理范围。对于符合法定条件的复议申请，应当依法予以受理并作出复议决定。对依法确实不属于行政复议范围或者应当通过其他途径解决的事项，要认真作出解释，告知解决问题的途径。
（二）提高行政复议案件办理质量，依法公正作出复议决定。复议机关要始终坚持“以人为本、复议为民”的原则，以周到、严谨、专业的态度对待每一件复议案件，始终做到依法审查、公正裁决。既要重视行政行为合法性审查，又要重视适当性审查；既要重视实体性问题的审查，又要重视程序性问题的审查，努力把每一件案件都办成“精品”、办成“铁案”。要着重审查申请人提交的申诉、投诉、举报书面材料，从中确定申请人的实体诉求。对于申诉类案件，复议机关应审查被申请人是否按照法律法规和规章关于申诉的规定，对申请人的申诉依法作出了处理。既有申诉又有举报内容的，审查被申请人是否分别受理、立案，对申诉内容按照申诉规定处理，对举报内容按照行政处罚程序的规定处理。对于仅提供涉嫌违法行为线索的举报类案件，复议机关应审查被申请人是否按照行政处罚的程序规定对举报事项作为案件来源处理，符合立案条件的是否立案；不予立案的是否按规定告知举报人；已经立案的，是否按照规定将处理结果告知了举报人。
（三）总结分析投诉类复议案件反映的共性问题，依法有效解决纷争。行政复议机关在依法办案的同时，要注重分析此类案件反映的共性问题，积极与有关行政机关沟通协调，提出意见建议，制定解决方案，力求办理一个案件，解决一类问题。复议机关要通过制作行政复议建议书、法制教育培训、案例指导等方式，要求有关行政机关依照法律法规和规章的规定，进一步规范申诉、投诉、举报程序，优化工作流程，规范统一法律文书，严格履行申诉、投诉、举报事项的登记、审核、受理、转交、承办、反馈、归档等工作职责，促进严格规范公正文明执法，进一步减少投诉类行政复议案件的发生，促进社会和谐稳定。 (来源：国务院法制办公室官网)