贺丽君在全省扶贫工作党政领导干部培训班上的讲话
07.10.2014 12:33
本文来源: 扶贫开发办公室
创新精准帮扶机制 推动我省产业扶贫工作深入发展 ----对我省产业扶贫工作的思考 贺丽君 （2014年4月21日）
同志们： 根据安排，我就产业精准帮扶工作，与大家一道交流、探讨。 一、转变观念，充分认识产业扶贫的地位和作用 产业扶贫是在政府的组织和引导下，以产业扶贫项目为平台，以产销权责利连接机制为纽带，整合各类资金，借助农业龙头企业、专业合作社、家庭农场力量，实行种养加、产供销、贸工农一体化经营，把分散的贫困农户小生产连结成为社会化、专业化大生产，形成内部风险共担、利益共享的经营机制，从根本上保障贫困农民脱贫致富的扶贫方式。 （一）产业扶贫在国家扶贫战略中的地位 1.产业扶贫是开发式扶贫的核心内容。上世纪90年代中期，国家提出开发式扶贫方针，由“输血”的救济式扶贫向“造血”的开发式扶贫转变。开发式扶贫就是通过提升扶贫对象素质，支持贫困人口发展种养业、农副产品加工项目，改善贫困人口生产生活条件等措施来实现脱贫，其核心是扶持贫困人口发展生产，增强其造血功能，实现脱贫致富。在我国30多年的开发式扶贫实践中，产业扶贫始终处于重要地位，在全国6亿人摆脱贫困的辉煌成就中，产业扶贫立下了汗马功劳。 2.产业扶贫是新时期扶贫开发的既定战略。党的十八大和《中国农村扶贫开发纲要（2011-2020年）》明确提出：到2020年，全面建成小康社会，城乡居民收入比2010年翻一番，扶贫对象大幅减少，收入分配差距进一步缩小，贫困农民稳定实现“两不愁、三保障”。实现上述目标的前提，就是要让贫困农民持续增加收入。为此，国家新《纲要》把产业扶贫作为七大专项扶贫任务予以明确，作为扶持贫困人口增加收入的主要门路；我省《实施纲要》把产业扶贫作为我省八大专项扶贫任务之一，提出了发展十大扶贫特色产业，建设1800万亩特色产业基地，力争每个县有2-3个主导产业，每个村有1-2个产业基地，每个贫困户有1个增收项目的奋斗目标。中央和我省对产业扶贫进行了清晰的定位，产业扶贫在国家和我省扶贫政策体系中，占据着重要的战略地位。 3.产业扶贫是实施精准扶贫的重要载体。去年来，习近平总书记、李克强总理多次提出提高扶贫工作针对性、实施精准扶贫的要求。习总书记精准扶贫观对精准帮扶提出了具体要求，他指出：“抓扶贫开发，既要整体联动，有共性的要求和措施，又要突出重点，加强对特困村和特困户的帮扶”。在我省考察扶贫工作时又进一步提出：要把科学发展的理念贯穿于扶贫开发中，因地制宜、实事求是地推进贫困地区发展产业，组织生产，推动扶贫工作发展，取得实效。中办、国办下发了《关于创新机制扎实推进农村扶贫开发工作的意见》，对精准扶贫做出部署安排。通览“六大机制”，无不与贫困地区和贫困农户产业发展紧密相关。在十项重点工作中，单独设立了特色产业增收工作，这充分说明了产业精准帮扶的重要性。 4.产业扶贫是实现新阶段减贫任务的有效手段。今年全国“两会”上，李克强总理向社会庄严承诺年内减少贫困人口1000万人，并要求今后每年都要制定减少一定贫困人口的计划。我省今年确定了减少100万贫困人口的目标。按照省里分类建成全面小康社会的目标，一、二类地区74个县市区要在2017年基本消除贫困人口；大湘西地区48个县贫困发生率要从19.9%降至4%以内，任务非常艰巨。经过多年努力，容易脱贫的贫困人口已经脱贫，剩下的都是脱贫难度大的“硬骨头”，常规的手段难以奏效。对于这些人群，只有采取针对性的措施，帮其“换穷业”，发展适合他们自身特点的产业项目，增强“造血”能力，实现稳定增收，根本上拔掉“穷根”、摘掉“穷帽”。 （二）产业扶贫在脱贫致富中的重要作用 1.是拓宽贫困人口增收的主渠道。贫困的原因是多方面的，机会缺失是最大的根源，也就是我们通常讲的“致富无门”。由于交通阻隔、区域限制和信息闭塞，许多贫困群众往往守着“金山”讨饭吃，找不到增收门路和渠道。开展产业扶贫，通过政府扶持、企业带动、社会扶助等办法，实行“宜种则种、宜养则养、宜商则商、宜游则游”，帮助贫困人口找到适合自身的项目，最大限度开发自身的资源和潜能，增加工资性、生产性、经营性收入，扩大收入来源。 2.是实现贫困农户自我发展的主动力。诺贝尔经济学奖得主阿玛蒂·森将贫困定义为能力不足。他认为能力是比财富和收入更重要的概念。造成能力贫困的原因是多样的，目前表现最为突出的就是生产技能的缺乏。产业扶贫既坚持以人为本，充分尊重贫困农民主体地位，体现个人社会价值，又适应市场需求，以特色产业谋求经济收入，从根本上解决贫困农民可持续发展难题。开展产业扶贫，为贫困农户发展提供了技能增长的条件，使其在学中干、干中学，不断提升生产技术技能水平，从根本上增强他们发展生产的信心，激活自主脱贫的内在动力。 3.是促进农村资源合理利用的主打戏。我省贫困地区主要分布在武陵山脉、南岭山脉和罗霄山脉的边缘地带和省级交界地方。这些地方生态环境优美、自然遗产和生物资源丰富、民族风情浓郁，许多农村不仅山林、水面资源开发潜力大；古村落景观、特色民居民俗保存完好，是养在深闺的瑰宝。推进产业扶贫，充分发掘和利用这些自然、人文资源，一方面可以给贫困农户、贫困乡村带来经济上的收入，改善这些地方及当地群众的生活条件；另一方面又避免了资源的闲置和浪费，尤其是对一些自然遗产和特色民居民俗起到保护作用，促进民族文化发扬光大和永续传承。 总之，产业扶贫是一项长期坚持和发展的扶贫战略性举措，实践证明了它强大的生命力，现实要求赋予了它更多内涵，对促进贫困地区发展和贫困农户脱贫致富有着不可替代的作用。 二、准确把握，客观分析我省产业扶贫工作的现状 （一）取得的成效。近年来，省委、省政府高度重视产业扶贫工作，将产业扶贫作为促进贫困地区社会经济发展的重大举措，取得了明显成效。贫困地区初步形成了以两大片区为重点，以种养业为主体，以扶贫龙头企业为支撑，以贫困农户为基本对象的产业扶贫格局。 1.坚持规划先行，扶贫产业体系不断完善。一方面，立足《武陵山片区区域发展与扶贫攻坚规划》和《罗霄山片区区域发展与扶贫攻坚规划》，结合片区资源优势，确定了柑桔、茶叶、油茶、楠竹、中药材、肉牛（羊）、生猪、奶业、高山蔬菜和旅游等十大扶贫支柱产业，在此基础上编制了2013-2015年片区重点县产业扶贫规划，进一步细化了产业扶贫目标。另一方面，各市州、县市区根据区域优势资源，合理布局特色扶贫产业。如湘西自治州结合区域特有的“微生物发酵带、土壤中的富硒带、植物群落的亚麻酸带”生态环境，将资源优势转化为经济优势，构建了以湘酒鬼、河溪香醋、保靖酱油、古丈毛尖、龙山百合为代表的“三带”产业体系。 2.优势产业相继兴起，特色产业基地初具规模。在贫困地区初步形成了以安化黑茶、保靖黄金茶、古丈毛尖、石门银峰、沅陵褐滩茶、桂东玲珑茶为主的茶叶产业，以泸溪椪柑、吉首猕猴桃、麻阳冰糖橙、靖州杨梅为主的水果产业，以大湘西为主的中药材产业，以湘西地区自然景观和民俗文化开发为主的旅游扶贫产业，基地总面积达2000多万亩，已成为贫困地区区域发展的特色产业支柱。 3.龙头企业发展壮大，扶贫带动作用逐步增强。“十一五”期间，全省认定扶贫农业龙头企业100家。我们着眼扶大、扶强、扶优扶贫龙头企业，增强企业对贫困地区、贫困农民的带动功能，积极推广“政府+企业（专业合作组织、产业大户）+基地+农户” 的产业扶贫模式。从2004年开始，按照省委、省政府要求，每年安排7500万元专项扶贫资金用于湘西地区产业开发，支持湘西地区扶贫龙头企业贷款贴息和扶贫产业基地建设。到2013年底，安化、古丈、保靖、沅陵、石门、桂东6个扶贫开发工作重点县茶叶基地面积达75万亩，加工企业300多家，古丈县农业人口人均达到1亩茶园。贫困地区扶贫龙头企业不仅成为当地财政收入的主要来源，也为贫困地区产业持续发展提供了有力支撑。如安化县2005年黑茶产业税收仅18万元，2012年增加至11600万元，对财政收入增长贡献率为31.2%，黑茶从业人员达25万人。 4.探索帮扶到户模式，促进贫困农户增产增收。自2009年“两项制度”有效衔接试点以来，直接帮扶贫困人口由当初的8.6万人逐步扩大到2013年的80万人，年度直接投入到户发展种养业的扶贫专项资金已超过3.2亿元。各县在具体实施过程中，坚持资金到户原则不变的前提下，采取不同形式，探索了许多成功经验，放大了帮扶资金的效益。洞口县专门下发了产业扶贫到户实施意见。芷江县岩桥乡石板溪村和楠木坪乡翁塘村94户贫困农户513人通过“两项制度”帮扶资金20万元入股，撬动银信资金470万元，投入到龙头企业用于生产发展，年底企业给每户派发红利4000元，并按市场价收购入股农户产品，同时安排部分农户用工取得工资收入，探索出了股份合作到户帮扶的新模式。 5.利益机制逐步建立，产业扶贫效益初步显现。从去年开始，在重点县逐步建立农业企业、农民专业合作社与贫困农户的利益连接机制试点工作，并初步取得了成效。洞口县分别选择生猪养殖、蔬菜、楠竹三个产业项目，建立了三种利益连接机制；邵阳县在油茶开发的基础上，建立了多种形式的利益连接模式；麻阳县建立了扶贫部门、龙头企业、贫困农户共同出资的产业扶贫担保金，把贫困农户的土地、林权、宅基地、房屋、山塘水库承包经营权等“五权”作为农村产权给予评估，并作为抵押物反担保，采用公司+村集体+农户”的模式发展中药材产业，形成了扶贫企业和贫困农户信贷资金共享、企业保底价收购的发展模式。据调查，凡建立了以产业项目为纽带的利益连接机制的地方，贫困农户在参与产业扶贫中获得的收益至少为帮扶资金的一倍以上。 （二）存在的问题。农业产业化扶贫的主要成效反映了我省近年来农业产业扶贫取得了较快发展，但这与我们面临的任务相比仍有较大差距，存在一些有待解决的问题。 1.思想认识不到位。一是重基础设施轻产业发展。一些地方把本应用于贫困村、贫困户产业发展的资金，挪到了基础设施和其他项目建设。二是重政府主导轻农民主体。有的地方产业扶贫政府实行大包大揽，没有突出贫困农民的主体作用。三是重现代产业示范轻贫困农户扶持。有的地方热衷于办点示范，但对贫困农户缺少实际举措；有的甚至把用于贫困户的扶持资金平分，贫困户没有得到有效帮扶。 2.产业设施不完善。我省广大贫困地区虽然农业资源独特丰富，但难以形成产业，主要原因是产业配套设施滞后，产业发展“最后一公里”的问题没有根本解决，导致部分贫困村、贫困户丧失产业发展的信心。 3.利益连接不紧密。当前，贫困农户与农业企业、专业合作社的利益连接方式主要停留在以产品买卖为主的松散关系,没有真正形成“风险共担、利益均沾”的利益共同体。 4.筹资渠道不畅通。贷款难是贫困地区的普遍现象，资金不足已成为产业扶贫中十分突出的问题。一方面，金融部门贷款门槛高；另一方面，贫困地区金融生态环境欠佳。 5.精准帮扶不深入。一是没有全面识别贫困户和贫困村，精准帮扶难以找到对象；二是对部分识别出来的贫困人口没有采取严格的结对帮扶措施。 三、求真务实，大胆探索我省产业扶贫新路子 我省产业扶贫工作任重道远，必须把握产业扶贫关键环节，积极创新具有湖南特色的产业扶贫机制，实现贫困农户稳定增收。 1.提升产业扶贫地位。加强产业扶贫工作，省扶贫办党组认识高度统一，行动坚定不移。无论是调研论证，还是项目资金安排，都放在了重中之重。近年来，采取了一系列措施，进一步加大了产业扶贫的推进力度。①出台文件。年初先后出台了《关于加强产业扶贫工作的指导意见》和《湖南省农村扶贫贷款贴息管理暂行办法》，将产业扶贫从政策层面进行了科学规范，明确了产业扶贫的原则、扶持重点、扶持政策、扶持模式和利益保障，强化了产业扶贫在扶贫开发中的战略地位。②资金保障。严格落实中央“两个70%”的要求，即中央财政专项扶贫资金70%用于产业开发，其中70%直接帮扶到户，设立重点产业办公室，专门负责重大产业扶贫项目的组织实施。同时，要求整村推进、高寒山区、社会扶贫项目的产业开发投入比例要占总量的30%以上。去年，我省产业扶贫投入超过7个亿。今年，财政扶贫资金项目审批权下放到县后，严把第一批项目资金结构审批关，把到县财政扶贫资金70%用于产业扶贫项目作为一项硬规定。③探索试点。从去年开始，我办在部分市县就产业扶贫利益连接机制、帮扶方式、金融创新等方面进行了一些探索性试点。武陵源旅游产业扶贫整区推进试点，泸溪椪柑品改帮扶到户试点，沅陵产业金融扶贫试点（打造“七台一会”，实现产业扶贫信贷规模2亿元）、中和农信小额信贷试点，取得了明显成效，积累了宝贵经验，夯实了我省产业扶贫优先发展、深入推进的基础。④大力扶植龙头企业。从今年开始，启动产业扶贫“百千万”工程，在科学认定的基础上，通过贴息贷款、财政扶持等形式，着力扶持200家扶贫农业龙头企业和5000个农民专业合作社，引导农业龙头企业和农民专业合作社与贫困农民构建利益共同体，带动百万贫困农民脱贫致富。 2.把握精准帮扶核心。实施精准帮扶就是采取靶向疗法，改“大水漫灌”为“滴管”。①扶贫对象识别要精准。现在对扶贫对象的划分十分明确，即连片特困区、扶贫重点县、贫困村和贫困户，其中贫困户又分为扶贫户和扶贫低保户、低保户、五保户四类。当前，首要的任务是依照程序，高标准完成全省农村贫困户、贫困村识别工作，建档立卡，建立信息管理系统。产业扶贫重点瞄准贫困村、扶贫户和扶贫低保户。②产业帮扶措施要精准。在贫困村、贫困户实施产业扶贫的实践中，必须做到政策支持要差异化，帮扶手段要多样化，因地制宜、因户制宜、因人而异，一村一策、一户一策。每个贫困村、贫困户都要结对帮扶，每个贫困村都要派驻工作队（组），每个贫困户都要有结对帮扶责任人，明确具体帮扶责任，制定切实可行的产业发展规划。③产业扶贫考核办法要精准。扶贫对象涉及千家万户，每家每户千差万别，分布区域千山万水，要细化考核内容、量化考核指标、强化考核奖惩，防止“一把尺子量到底”；要坚持做到贫困村、贫困户不脱贫，帮扶单位和责任人不脱钩；将考核结果与当地党委、政府的政绩紧密联系，让扶贫成效成为检验干部作为与否的“试金石”。 3.抓住机制创新关键。创新是事业发展的不竭动力。产业扶贫要着力创新利益连接机制、金融服务机制、风险防控机制和权益保障机制。 一要构建利益连接机制。农业企业、农民专业合作社、家庭农场与贫困农户是否建立起利益连接机制有“三大标志”：①有明确的合作关系（包括统一的技术操作规程，产品保底价收购）；②有实际扶持的资金或实物形态体现；③有明确的利益分配标准。从初步的探索实践看，紧密的利益连接机制主要通过直接帮扶、委托帮扶和股份合作三种模式实现。直接帮扶模式：对既有产业发展愿望，又有产业发展能力的贫困农户，在政府的组织和引导下，直接参与区域特色产业开发；通过以奖代扶、贷款贴息等方式，予以直接帮扶。委托帮扶模式：受贫困对象个人或集团委托，可以通过购买社会服务方式，将国家给予特定对象的扶持资金直接委托给有意愿合作的、有社会责任的、讲诚信和有实力的农业企业、农民专业合作社和家庭农场，实行项目统一开发、统一管理、统一经营、统一核算，相互间以契约形式，明确责权利关系，项目收益按比例分成。股份合作模式：秉承贫困对象个人或集团意愿，鼓励探索将扶贫对象户的政策扶持资金、土地、林地和水面等生产资料折价入股，由农业企业、农民专业合作社、家庭农场统一管理和生产经营，结成联股、联利的共同体，实现股份到户，利益到户。 二要创新金融服务机制。金融服务一直是产业扶贫中的短板，也是今后产业扶贫实践中的重点和难点。要创新金融服务，提升金融服务水平，首先要解放思想，增强金融服务意识，克服畏难情绪和怕麻烦的思想，把握现代金融特点规律，提高运用金融知识开展产业扶贫的能力。其次要创新金融产品。把扶贫政策与金融服务有机结合起来，积极推进小额信贷、村级担保平台、贫困村互助资金等金融产品创建。今年，我办又在12个县引进了中和农信小额信贷，增加了3.6亿元信贷规模，下一步将实现扶贫重点县全覆盖。积极探讨建立免担保、免抵押的扶贫小额信用贷款制度，打造贷款到村到户的新平台。最近，由中国人民银行等7部委下发了《关于全面做好扶贫开发金融服务工作的指导意见》，我们将配合人民银行长沙中心支行制定湖南省的具体实施办法。第三要加强信用建设，营造良好的金融生态环境。广泛开展信用户、信用村、信用乡（镇）评选活动，建立防范金融风险基金，严厉打击恶意欠贷骗贷行为。 三要建立风险防控机制。发展产业，扩大金融都有一定风险。在增强风险意识的基础上，要发展农业保险担保机构，扩大农业保险覆盖面；制定风险防控预案，健全风险分散和补偿机制，提高化解风险的能力。 四要健全权益保障机制。在产业扶贫中，贫困农民的收益主要有以下5个方面的来源：①土地流转收入；②劳务收入，③股本收入；④产品销售收入；⑤国家政策性补贴收入。任何组织和个人不能以任何理由侵占。另外，经济组织以帮扶名义提供给农户生产资料的价格确定、农产品收购和销售价格高低、分红或返利比例的大小，扶贫等相关部门都要加强监管，切实维护贫困农户的既得利益。 4.发挥经济组织带动作用。产业扶贫经济组织是指农业产业化龙头企业、农民专业合作社、家庭农场等经济主体。一是要充分发挥其生产要素聚集、市场信息灵通、管理先进的优势，满足其基地扩张的需求，最大限度地调动它们参与产业扶贫的积极性。省扶贫办正在研究省级扶贫龙头企业的认定标准和程序，下步将启动省级扶贫龙头企业认定工作。二是引导它们与贫困村、贫困户建立紧密的利益共同体，实现多方共赢。三是大胆扶持。利用扶贫政策、资金、项目，做大做强各类扶贫经济组织，增强其带动能力。主要从以下方面努力：①把扶贫政策与金融扶贫服务相对接，扩大信贷投放量；②在明确与贫困农户委托帮扶、股份合作利益分配的前提下，直接使用到户帮扶资金或者直接承担扶贫项目；③享受贴息政策。在现行3%的扶贫贴息标准上，对扶贫面广、效果好的经济组织适当再提高贴息比例；④直接安排用于基地建设和产品技术升级的项目资金；⑤优化发展环境，提供优质服务，加大“三乱”行为整治；⑥加大宣传表彰，对帮扶效果明显的经济组织表彰授牌，提高社会知名度和美誉度。 5.强化产业技能培训。多年的产业扶贫实践告诉我们，一个贫困家庭，只要培养一个能力较强的人，就能实现一家脱贫。第一，要增强培训的针对性。从产业扶贫的实际出发，把职业农民和农村经纪人培训独立出来，把种养业混合培训转化为分开培训，增强特色产业技术培训，着力培养种养业能手。第二，要增加培训投入。加快“雨露计划”实施方式改革，适当提高参与产业扶贫的对象培训补助标准，扩大补助范围，使更多有志于发展产业的贫困农户得到培训机会。第三，要整合培训资源。整合人社、农业、移民和扶贫部门培训资源，集中举办产业技能和实用科技培训，提高培训资金使用效率。第四，要实现培训方式多样化。坚持办班培训和现场培训、生产实践相结合，灵活确定培训方式和地点，按照“就近、管用、低廉”的原则确定培训场地，减少贫困农民参训成本和往返误工时间。同时，要采取科技专家下乡、科技特派员、科普专题讲座等多种形式培训农户。 6.完善服务保障体系。一是建立扶贫产业科技推广服务体系。围绕选定的扶贫产业，加强同农业、畜牧水产、科技、工信等部门合作，推广良种良法和高效栽培技术，加强动植物防疫体系建设；推进标准化，对农副产品的生产、加工、贮藏、运输、销售全过程进行标准化管理。二是支持开展品牌创建和市场营销。鼓励扶贫龙头企业和农民专业合作社参与产品展示展销会，加强品牌策划、包装和宣传，提升产品知名度。支持扶贫龙头企业和农民专业合作社推行直供模式，实现“农超对接、农批对接”，降低市场流通成本。创建农产品电子交易平台，为贫困农户和经济组织提供便捷的营销服务。 由于本人理论素养、知识储备有限，对产业扶贫的思考还不深入、不系统、不全面，对产业扶贫的认识还只是管中窥豹、一隅之见，疏漏和不当之处，敬请批评指正。
本文来源: 扶贫开发办公室
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