2017年度新型城镇化建设专项资金绩效评价自评报告
2017年度新型城镇化建设专项资金
绩效评价自评报告
为进一步规范和加强专项资金管理，提高财政资金使用绩效，根据《党政机关厉行节约反对浪费条例》、财政部《财政支出绩效评价管理暂行办法》（财预〔2011〕285号）、《湖南省人民政府关于全面推进预算绩效管理的意见》（湘政发〔2012〕33号）、《湖南省财政厅关于做好2017年度省级一般公共预算专项资金绩效自评工作的通知》（湘财绩〔2018〕3号）和《湖南省住房和城乡建设厅关于开展2017年度新型城镇化建设专项资金绩效评价工作的通知》（湘建计函〔2018〕64号）等文件精神，省住房和城乡建设厅成立绩效评价工作小组（简称：绩效评价工作小组），并于2018年3月13日至2018年4月18日对湖南省住房和城乡建设厅主管的2017年度新型城镇化建设专项资金实施了绩效自评。现将项目专项资金绩效评价情况报告如下：
一、项目概况
（一）项目单位基本情况
2017年度新型城镇化建设专项资金是由各市、县住房城乡建设、规划等部门以及省直有关单位（简称：项目单位）负责管理与实施，省住房和城乡建设厅对项目资金落实情况进行监督与检查。该项目立项依据是：《湖南省新型城镇化建设专项资金管理办法》（湘财建〔2012〕77号）、省委和省人民政府《关于加快新型城镇化推进城乡一体化的意见》（湘发〔2012〕6号）、《湖南省推进新型城镇化实施纲要（2014-2020年)》(湘政发〔2014〕32号)、财政部、住房城乡建设部《关于印发《城市管网专项资金管理暂行办法》的通知》。按照省住房和城乡建设厅、省财政厅《关于2017年度新型城镇化省级引导资金项目补充申报的通知》（湘建计函〔2016〕295号）等文件要求，项目主要内容是：雨污分流及排水防涝处理。重点是为实现雨污分流、提升城市排水能力而进行的污（雨）水管网建设和改造项目、城市黑臭水体整治；农村垃圾污水治理。推进农村生活垃圾五年专项治理和重点集镇生活污水处理三年行动，主要支持新建乡镇垃圾收集中转设施和新建（续建）重点集镇污水处理设施；省级地下综合管廊海绵城市建设试点项目。
（二）项目绩效目标情况
2017年度新型城镇化建设专项资金项目包括新型城镇化省级引导专项资金项目和地下管廊及海绵城市试点资金，合计分配至102个项目单位，共分配专项资金51,161.51万元。其中：新型城镇化省级引导专项资金95个项目单位，分配资金16,161.51万元；地下管廊及海绵城市试点资金7个项目单位，分配资金35,000.00万元；专项资金分配情况如下表：
1．项目长期绩效目标：
1）城市雨污分流及黑臭水体治理主要是便于雨水收集利用和集中管理排放，降低水量对污水处理厂的冲击，保证污水处理厂的处理效率，减少对河流、湖泊及地下水的污染，降低城市污水的净化成本，提高了工作效率，极大地避免雨水道被污水沉积物堵塞的现象发生，加快了雨季雨水、地表积水的排洪，减少城市内涝的发生，保障城市交通的通畅，将会大大提升城市的环境质量、城市品位和管理水平，切实改善广大市民群众的生存环境和生活质量，有利于保护城市生态环境和生物多样性；坚持推进新型城镇化引领城乡发展一体化，加强农村危房改造、集镇建设、改善农村人居环境、特色小城镇建设、传统村落等工作重点，推动试点示范，开展农村生活垃圾五年专项治理和重点集镇生活污水处理三年行动。
2）地下综合管廊试点建设项目取得初步成效，郴州、永州、湘潭三个试点城市力争利用三年试点建设，形成一批连片示范、覆盖成网的管廊体系，有效解决反复开挖路面的“马路拉链”问题，提升管线安全水平和防灾抗灾能力，改善城市立面景观。进一步完善管控制度建设，强化保障措施，深化机制改革，积极探索和创新建设运营管理模式，加强管线入廊管理，形成合理的收费机制。积极推广应用建筑信息模型（BIM）技术，优化管廊设计水平，研究预制拼装技术，开展管廊片状预制拼装试验建设，推进管廊产业化发展，打造经济发展新动力。为我省全面推进地下综合管廊建设探索出可复制、可推广的建设运营管理经验和模式。海绵城市建成，修复城市水生态、涵养水资源，增强城市防涝能力，扩大公共产品有效投资，提高新型城镇化质量，促进人与自然和谐发展。
2．年度绩效目标：
1）坚持推进新型城镇化引领城乡发展一体化，加强农村危房改造、集镇建设、改善农村人居环境、特色小城镇建设、传统村落等工作重点，推动试点示范，开展农村生活垃圾五年专项治理和重点集镇生活污水处理三年行动。
2）四个试点城市海绵建设取得初步成效。
3）三个地下综合管廊试点建设取得初步成效。
（三）项目实施情况
1．项目资金管理情况
省住房和城乡建设厅联合省财政厅印发了关于《湖南省新型城镇化建设专项资金管理办法》的通知（湘财建〔2016〕77号），对专项资金的支持原则、范围及方式做了明确部署，对项目的申报与审查做了严格要求，并对资金的下达及使用做了明确规定。要求各项目单位必须严格按照专项资金管理办法建立健全财务制度，财政补助经费纳入承担单位财务统一管理，按照国家和我省相关财政资金管理规定，实行独立核算、专款专用，并接受省住房和城乡建设厅、省财政厅及相关部门的监督检查，任何单位、个人不得克扣、挤占或挪用项目财政补助资金。各项目单位要对资金的分配、使用、管理、监督作出了明确的规定，并根据各项目具体情况对专项资金的使用要求严格按照项目范围和进度执行。对项目资金拨付至项目单位，具体资金拨付情况如下表：
2．项目实施管理情况
省住房和城乡建设厅高度重视《2017年度新型城镇化建设专项资金》的管理工作，成立了领导小组，明确了分管领导，牵头处室和具体负责人；建立了沟通联系机制，积极调研，了解镇情民意，制定项目实施方案，明确项目任务；下发了《关于组织申报2016-2017年度新型城镇化省级引导专项资金项目的通知》（湘财建函〔2016〕2号）、《关于2017年度新型城镇化省级引导资金项目补充申报的通知》（湘建计函〔2016〕295号）、《关于组织申报地下综合管廊建设试点城市的通知》（湘财建〔2016〕6号）和《关于组织申报海绵城市试点城市的通知》（湘财建〔2016〕7号），对专项进行公开申报，制定《新型城镇化引导专项资金项目专家评审方案》对项目进行评审，并将评审结果在湖南省住建厅网上公示，指导、督促各地各部门各单位抓紧落实任务。各项目情况具体如下：
1）2016年12月，湖南省财政厅下达2017年新型城镇化建设省级引导资金16,161.51万元，共安排项目95个，其中，城市雨污分流及排水防涝处理、城市黑臭水体治理项目23个，资金7,350万元；村镇类农村生活垃圾和污水治理项目70个，资金8,441.51万元；其他类重点支持的项目2个，资金370万元；已全部拨付至项目单位。
2）城市地下综合管廊和海绵城市建设省级试点补助资金共计35,000万元，于2017年2月下达指标文件。省财政对城市地下综合管廊省级试点3个市下达2017年城市地下综合管廊省级试点地区下达资金18,000万元，湘潭市、郴州市和永州市各6,000万元；海绵城市建设省级试点1个地级市、3个县级城市下达2017年海绵城市建设省级试点补助资金17,000万元，其中长沙市望城区、常德津市和湘西凤凰县各4,000万，岳阳市5,000万；共计35,000万元，
二、绩效评价工作情况
（一）绩效评价的目的
完善新型城镇化建设专项资金的管理机制，建立以绩效目标为基础，以绩效运行跟踪监控和绩效评价为手段，以结果应用为保障，以改进预算管理、优化资源配置、控制节约成本为目标，管理科学、运转高效的全过程预算绩效管理体系。同时为以后年度财政资金中有关新型城镇化建设专项资金投入提供参考依据。
（二）绩效评价的过程
本次绩效评价以项目支出为重点，重点评价2017年度新型城镇化建设专项资金的绩效情况:
1．根据湖南省财政厅文件要求，我厅成立了预算绩效管理领导小组，明确了分管领导、牵头处室和具体负责人，厅计财处、城建处、村镇处、规划处、科技处、风景中心和办公室相关联络人员为绩效评价组工作成员，负责组织、协调绩效项目的评价工作，并做好绩效前期工作准备和实施计划。主要包括:拟定部门项目支出绩效评价方案、选取合适的绩效评价方式，设立绩效评价指标体系、出具绩效评价工作报告等。
2．省本级和14个市州以及86个县市区项目单位，按照绩效评价通知要求，认真填报绩效项目自评申报表，报送相关资料信息，按照规定格式撰写预算支出绩效总结。
3．厅绩效评价工作小组对各相关项目单位提交的绩效总结和相关资料进行分类整理、审查和分析，综合评议形成评价结论。
4．厅绩效评价工作小组查看了项目主管部门的专项资金下拨文件和专项资金账务，通过听取情况介绍、实地进行考察、发放调查问卷、开展座谈询问、对照查证复核等方式，对项目有关情况和基础材料进行核实，掌握第一手评价资料。同时实地抽查了长沙市、湘潭市、永州市和省直单位等地的32个项目，抽查专项资金18,454万元，项目个数抽查比例达31.37%，资金抽查率达36.07%。通过检查各项目单位专项资金支出明细账目，查阅了相关的原始凭证，了解支出用途，核对了项目及其资料，项目单位按照专项资金管理办法，严格执行相关管理制度，专账管理。加强资金的调度监督管理，确保资金跟着项目走，项目跟着计划走。各项目资金及时足额到位，未发现项目资金被挪用截留现象。评价过程中对有疑点和可能扣分事项进行了重点核实，对现场检查发现的问题出具评价事项签证单交项目单位确认。在对所有取得的资料进行分析整理的基础上出具评价报告。
在绩效评价过程中，得到了项目单位主管领导和财务部门、业务部门的支持配合。各项目负责人及相关工作人员积极配合绩效评价小组的现场调查工作，对提出的问题及时予以回复，使本次绩效评价工作得以顺利完成。
三、项目的主要绩效及评价结论
（一）地下综合管廊项目全面开工建设
省级试点（湘潭市、永州市、郴州市）项目计划在2016-2018年建设管廊101.6公里，计划总投资53.7亿元。其中，湘潭市54.3公里、投资22.6亿元；郴州市30.8公里、投资21.6亿元；永州市16.5公里、投资9.5亿元。截至2017年底，试点三市累计完成投资11.72亿元，建成廊体27.01公里，完成总任务量的26.5%，其中：湘潭市14.72公里，完成试点任务量的27.1%；郴州市4.99公里，完成试点任务量的16.2%；永州市7.3公里，完成试点任务量的44.2%。
1．管廊专项规划完成情况。按照湘政办发〔2016〕44号文件要求，地级市、县级市要在2017年底前编制完成地下综合管廊专项规划。截至2017年底，14个地级市中有长沙、湘潭、郴州、永州、张家界、株洲6个城市已编制并经市政府审批；邵阳、岳阳、益阳、娄底4市已完成编制正在报批中；常德、怀化2市正在编制中。县级市中有吉首已完成编制正在报批中；醴陵、常宁、临湘3县市正在编制中，其余县级市尚未启动编制工作。
2．2017年开工任务完成情况。国务院2017年政府工作报告提出“再开工2000公里以上地下综合管廊”建设目标，2017年3月，住建部下达我省开工任务为89公里。截至2017年年底，我省新开工项目34个，规模90.39公里，任务完成率101.6%。
3．在建项目完成情况。按照湘政办发〔2016〕44号文件要求，从2016年起，城市新区、各类园区、成片开发区的新建道路必须同步建设地下综合管廊。我省长沙市、湘潭市等12个市县先后启动管廊建设。截至2017年底，我省在建地下综合管廊项目66个，总规模177.67公里，累计建成廊体89.45公里，完成投资40.7亿元。以永洲大道综合管廊建设项目为例，该项目在管廊顶部增加了巡检机器人，集巡检和消防于一体，大大提升了管廊智能化程度，提升了管廊实用性；燃气不设独立舱室，采用1.6×1.3m盖板沟，置于管廊上方，由原来的三舱变为两舱，减少了造价，同时大大降低了燃气入舱的安全风险；本项目MK0+300终点段，长约630km，除燃气沟现浇外，其余结构均采用分块预制结构，并进行模数化设计。
4．配套政策制定及技术创新等情况。在省级层面，省发展和改革委员会、省住房和城乡建设厅于2017年9月联合下发了《湖南省城市地下综合管廊有偿使用收费管理办法（试行）》（湘发改价商〔2016〕700号）。在地市层面，长沙市出台了《关于加强地下综合管廊建设管理工作的实施意见》、《长沙市城市地下管线管理条例》、《长沙市城市地下综合管廊有偿使用试行收费标准》、《长沙市地下综合管廊运营维护工作手册》、《长沙市地下综合管廊运营维护管理办法》、《长沙市地下综合管廊绩效考核管理办法》等一系列管廊建设运营的配套政策，在高铁新城管廊控制中心设置了集科普、参观、教育于一体的展示段向市民开放。同时，联合建筑工业化企业和科研机构，自主研发整体式预制拼装、叠合式预制拼装技术。湘潭市先后出台了《湘潭市城市综合管廊管理办法》、《关于加快推进城市地下综合管廊建设的实施意见》、《湘潭市地下综合管廊试点工程绩效考核奖惩机制（试行）》等政策文件，建立了多个管廊预制构件生产基地，强化BIM技术在管廊建设中的应用。同时，积极对接国开行等国家金融机构签订管廊项目合作框架协议，落实国开行贷款资金到位20亿元。
（二）大力宣传海绵城市理念，促进城市规划建设理念提升
为提高各地对海绵城市建设这一新的建设理念的认识，理清海绵城市建设工作思路和步骤，省住房和城乡建设厅先后通过开办新型城镇化培训班、海绵城市建设培训班等各类培训宣讲，向全省各市县政府主要负责人、分管负责人及主管部门负责人宣传海绵城市建设理念，对我省海绵城市建设起到较好的推动作用。同时，建立了海绵城市专家库，从全国各地吸纳给排水、市政、规划等行业专家，为地方提供专业技术指导，协助解决在推进海绵城市建设工作中出现的新情况、新问题。2017年进一步充实完善了专家库，积极开展相关培训工作，逐步汇总提炼国家、省级试点建设经验，在全省范围内推广。
（三）城乡建设成果显著
在新型城镇化方面，2016年我省常住人口城镇化率为52.75%，2017年底为54.62%。2017年，我厅对《湖南省实施<国家新型城镇化规划（2014-2020）年>中期评估报告》和全省新型城镇化试点第一阶段工作进行检查评估，基本实现了试点工作阶段目标。完成了《加快构建湖南新型城镇体系调研报告》的编制和《加快构建湖南新型城镇体系工作方案》的制定工作。推进试点示范，长沙市、株洲市、湘潭市、郴州市、资兴市、津市—澧县、芷江侗族县、祁阳县和东安县芦洪市镇等9个地区被列为国家新型城镇化试点。此外，启动全省村庄规划“全覆盖”工作，全面摸底全省村庄规划编制情况，出台《湖南省村庄规划编制导则（试行）》。加速推进市政基础设施建设，省委、省政府高度重视城市基础设施建设工作，2014年以来，通过实施“两供两治”工程，三年累计新改扩建458个项目，完成投资572亿元。目前全省建成县以上城镇公共供水厂216座、污水处理厂148座、生活垃圾无害化处理场110座，实现县县全覆盖目标。用水普及率、燃气普及率、污水处理率、生活垃圾无害化处理率分别达到97.38%、86.20%、95.35%、99.60%。170个黑臭水体纳入全国项目库管理，其中133个已竣工，28个项目已开工在建。全省1536个乡镇（不含城关镇）中有228个已建污水处理设施，开展农村垃圾治理的行政村比例为85.6%。
以韶山市城乡污水处理项目建设为例，2017建成5个污水处理站，投入专项资金300万元，全部布局在韶山乡。项目涉及2万余人的生产生活污水处理，生产生活污水受影响农田面积达近1.5万亩，受影响水库、池塘、河渠水面达2,100余亩。此前，村里缺乏专业的污水处理设施，更没有科学的管理经验，乡镇学校及居民住宅后面挖建简易化粪池，生产生活污水直接排进河道溪流，导致水质黑臭难闻。2017年项目建成后，每个站点日均生活污水处理能力达到100吨以上，韶山乡的地表水质明显改善，池塘、河渠重现清波碧水。以前村民洗漱都是用井水或者自来水，现在村民们的生活用水又开始使用池塘、河渠等地表水，水质大幅提高。池塘、水库的养殖业开始繁荣起来，据初步测算，每年可产生的直接经济效益超过30万元。在生态效益和社会效益方面，污水处理改善了环境条件，提升了水资源的重复利用率，缓解了水资源供需矛盾，促进了农业生产发展，改善了农村地区的生态环境，提高了居民的生活质量。韶山乡地势较高，地处韶河之源，菜石江、石狮江等多条河流横贯其间，韶山乡地表水质的改善，为下游清溪镇、银田镇地表水质改善发挥了积极作用。该项目的实施后经济效益、社会效益和生态效益均十分显著，已成为我省农村生产生产污水处理示范工程。
四、存在的问题
（一）部分专项资金形成沉淀
绩效评价小组通过现场评价发现，部分专项资金未能及时拨付到项目实施单位，造成专项资金长期沉淀。
1．望城区海绵城市建设省级试点三年补助资金12,000万元，省财政已全部拨付到位。其中：2016年6月拨付到位8,000万元，2016年12月拨付到位4,000万元。截至到2018年4月，专项资金累计支出共计1,064.6万元，实际支出1,131.6万元（其中有67万元已在望城区海绵城市建设工作经费中列支）。由于大部分项目暂未达到拨付条件，专项资金目前结余10,935.4万元尚未拨付到项目，其中3,607万元已由区财政局拨付至望城区住房和城乡建设局账户，余下7,328.4万元专项资金还滞留在区财政局账户上。
2．湘潭市获省级试点三年补助资金18,000万元。其中：第一批补资金12,000万元已通过市财政按建设任务量分配并拨付到项目主体，第二批6,000万元地下综合管廊建设资金于2017年由省财政拨付到市财政，计划用于2018年度湘潭市地下综合管廊建设。由于此笔资金的分配办法尚未获得政府审批，所以截止到现场评价日，2017年的综合管廊建设资金6,000万元尚滞留在市财政，未拨付至项目单位。
（二）项目设计施工等环节技术能力不足
项目相关技术人员对海绵城市建设技术理念的理解和运用需要经过一段时间的积累，技术与管理整体水平存在不足。在海绵城市建设初步设计与审批阶段，相关设计人员设计经验普遍欠缺，对海绵城市建设内容的理解不够透彻，项目设计需要经外部专家多次修改和指导才能完成，技术水平短期内难以满足项目需要。在施工阶段，也存在施工单位施工经验不足，未能正确理解相关技术要求；在施工管理方面，部分工程材料未进行送检即投入使用、对隐蔽工程阶段性验收未留存影像资料，存在管理短板。
（三）部分项目实施进度缓慢
项目建设进度不均衡，有部分项目进展缓慢。项目进展缓慢的原因包括：项目建设资金未能按时到位；部分地区受多雨天气影响，项目虽已开工，但由于雨水多，不便于建设施工；部分项目前期工作不够扎实，导致项目建设内容发生变更，各种审批手续缓慢，影响项目建设工期。益阳城市黑臭水体整治、雨污分流及排水防涝处理项目，原为PPP建设模式，由于社会资本方违约，2017年先后经益阳市人民政府、市人大常委会批准，由PPP模式改为一般市政建设模式，建设实施责任单位调整为市建设局的二级单位益阳市市政重点工程建设办公室，投资主体由社会资本调整为益阳市城市建设投资开发有限责任公司，并于2017年10月重新招标启动建设。由于施工现场环境复杂等原因，造成项目实施延期，目前项目完成了主体工程，但未能按期全部竣工，因此，省级引导资金的支付也相应滞后。
（四）项目后期运营与维护成本较高
如海绵城市建设的相关构造普遍采取下凹式，相比传统的构造设施更难以维护，且后期维护管养成本较高，监测设备、透水路面等设施因维护不到位而处于无人监管状态，道路的过水暗涵由于管养部门经费有限，落叶等杂物容易流入过水暗涵中，造成管道堵塞而影响过水能力，透水路面因长期无人冲洗而失去透水能力等，需在项目建设的同时落实后期运营维护成本的来源渠道。
五、建议
（一）加速项目专项资金拨付，防止资金形成沉淀
各项目主管部门要强化主体意识，要切实担负起项目建设进度推进与监管责任，在确保项目正常实施的前提下，积极与各县区财政沟通对接，加快专项资金拨付进度，确保按时限要求完成支出，切实发挥专项资金的引导作用。同时，也要严防资金管理风险和违规、违法等问题发生。
（二）落实主管部门职责，督促项目建设进度
要落实部门职责，加大协调服务力度，主动帮助项目建设单位解决困难和问题，改善施工环境，确保项目顺利实施，各项目主管部门要加强与项目建设单位的联系和沟通，及时准确掌握项目建设信息，分析存在问题，提出解决办法。地区相关部门要强化督促检查，尤其是针对未开工项目和建设进度慢的项目，跟踪督办，积极协调，力促项目早开工、早建设，确保重点建设项目按期完成。
（三）加强项目前期准备工作，避免影响项目建设进度
重视工程前期施工准备工作，认真做好前期调研分析和论证工作，细致周密地落实好项目准备工作，加强对设计及方案的审查，严格遵守工程项目招投标及采购有关法律法规，加强对招标及采购活动的审计检查，严格按程序和要求规范地开展好招投标及采购活动，以确保公平公开公正地择优选定项目承建单位和监理单位，保障工程进度与质量。加强项目档案管理，完善项目管理基础工作。
（四）加强项目档案的管理，保证资料的完整性
进一步建立、健全项目资料管理制度，及时做好项目资料的收集和记录，对于项目的前期审批资料、资金申报资料、过程施工资料和竣工验收资料要及时归档，并派专人负责保管，保证资料的完整性。
六、综合评价情况及评价结论
省住房和城乡建设厅按照有关规定及时将2017年度新型城镇化建设专项资金计划51,161.51万元下达到项目单位。项目单位基本能按项目资金管理要求支出专项资金，将专项资金用于支持全省城镇化发展项目。但部分项目建设进度滞后，部分专项资金出现滞留，还有部分项目管理需要加强。
2017年度新型城镇化建设省级引导专项资金绩效评价总得分为95分，评价等级为优秀。
附件：2017年度新型城镇化建设专项资金支出绩效评价表.doc
湖南省住房和城乡建设厅
2018年4月20日