杜家毫：深化财税体制改革 努力构建现代财政制度

　　杜家毫

　　按照党的十八届三中全会要求，党中央、国务院对新一轮财税体制改革进行了全面部署，这是一场关系国家治理体系和治理能力现代化的深刻变革。贯彻落实党中央、国务院决策部署，必须结合湖南实际，积极、稳妥地推进，努力构建可持续的现代财政制度，为优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平、实现湖南长治久安提供财政制度保障。

　　 一、完善财政转移支付制度，促进基本公共服务均等化

　　科学合理的财政转移支付制度，对于缩小地区间财力差距、推进基本公共服务均等化具有重要作用。湖南财政实力较弱，各级财政对上级转移支付的依赖程度较高。如何按照党的十八届三中全会关于“完善一般性转移支付增长机制”，“清理、整合、规范专项转移支付项目”的要求，把转移支付管理好，是我省新一轮财税体制改革的重中之重。一方面，改进一般性转移支付管理。在转移支付比例上，逐步增加一般性转移支付比重，厘清省市县事权与支出责任，逐步减少县级财政配套。在转移支付方向上，突出保工资、保运转、保民生，着重保障就业养老、社会救助、教育医疗等基本公共服务，决不能用财政的钱修大办公楼、大马路、大广场。在转移支付方式上，把原则性和灵活性更好地结合起来，在保持政策连续性、稳定性的前提下，进一步改进和完善现行“因素法”，重点增加革命老区、民族地区、贫困地区的转移支付，逐步缩小地区间基本公共服务差距。另一方面，加强专项转移支付管理。湖南的省级专项已从512个压减到126个，压缩率达75%，有力提高了财政资金使用效果。当前，还要进一步甄别、减少现有专项，逐步取消竞争性领域专项，严格控制引导类、救济类、应急类专项，力争2015年财政专项数量压缩到100个以内；建立有进有退的动态调整机制，打破财政专项数量只增不减、资金只多不少的观念，该进的进、该退的退，该增的增、该减的减；建立公开、透明、公正、有监督、受制约的专项支出程序和制度，采取“负面清单”的办法，明确什么不可以公开，其余都必须公开，同时改革专项资金审批分配方式方法，确保审批分配结果公正。

　　 二、深化预算管理制度改革，构建规范的现代预算制度

　　党的十八届三中全会提出“实施全面规范、公开透明的预算制度”目标。国务院按照新修订的预算法，发布关于深化预算管理制度改革的决定，明确了预算改革的总体方向和具体任务。我们要结合湖南实际，加强实践探索，力求取得突破性进展。一是完善预算体系。在编制公共财政预算、政府性基金预算、社会保险基金预算、国有资本经营预算、“三公”经费预算的基础上，研究编制各级政府性债务预算，并在政府性基金预算中，将土地、矿权收入单独编制预算。二是提高预算透明度。更加主动地接受人大和社会对预算、财政收支的监督，凡是编制了预算的，都要向同级人大报告，让人大代表看得清楚、算得明白。扩大公开范围，推进政府预决算、部门预决算、专项转移支付、民生支出、地方政府债务、预算绩效信息、财税政策和规章制度“七公开”；细化公开内容，除涉密信息外，政府预决算支出全部细化公开到功能分类的项级科目，部门预决算公开到基本支出和项目支出，所有财政资金安排的“三公”经费都要公开，省级专项资金公开力争实现重大产业类专项的全覆盖。三是加强非税收入管理。进一步清理、取消没有法律法规依据、属于政府基本公共服务、相关行政审批事项已经取消的行政事业性收费，全面深化涉企收费制度改革，发布行政事业性收费项目目录，专项稽查已取消、停征、免征及降标项目执行情况。进一步优化和完善“收支两条线”管理，逐步建立土地收入、矿权收入等与支出脱钩机制，按照中央司法体制改革部署，建立法检“两院”非税收入省级集中统一征管机制，在公检法领域实现“收支脱钩”。四是规范国库资金管理。建立健全“以存促贷、奖贷挂钩”的竞争性存款机制，存量账户保持稳定，新开财政专户，尽可能采取招标方式选择开户银行；将国库资金、社保资金存款与各商业银行的信贷投放挂钩，提高各商业银行服务地方经济社会发展的积极性。积极探索盘活存量资金的模式，统筹国库、专户和公积金等资金，实行跨年度滚动平衡预算，建立省级重点基础设施项目预拨资金机制，最大限度保障项目资金需要。实行国库集中支付，进一步减少部门的银行账户，限制财政资金寻租。

　　 三、规范地方政府性债务管理，防范化解财政风险

　　党的十八届三中全会提出，“建立规范合理的中央和地方政府债务管理及风险预警机制”。这些年来，湖南充分发挥政府性融资平台作用，有力推动了基础设施建设的加快发展和民生的进一步改善。同时，各级政府性债务规模不断扩大，必须认真分析、适度控制。贯彻中央要求，必须坚持“疏堵结合、分清责任、规范管理、防范风险、稳步推进”的原则，建立“借、用、还”相统一的政府性债务管理机制，促进债务规模与经济发展和财政收入水平相匹配、相平衡。一是完善债务举借机制。根据交通、水利、能源等基础设施建设的资金需求，明确可以举债的部门，编制债务计划，控制债务规模，确保我省政府性债务在可控范围内。控制举债类别，明确界定什么领域可以举债、什么领域不可以举债；对举债过多、政策禁止或已建设完成的领域不准举债，对确需建设的基础设施领域，也要明确举债范围。控制举债规模，细化债务报批制度，根据债务类别和规模，明确相应的报批程序。二是创新举债融资方式。限制市县BT、BOT项目，省级层面可灵活采用BT、BOT、PPP及债券、短期票据等形式，着力培育能够发行企业债券的AAA级公司，想办法把各平台公司的现金流整合起来。尽早偿还高息贷款，引进低息融资方式，减少利息较高的资金借用额度，缩短借用期限，政府性债务利息一般不高于7%。大力推广政府与社会资本合作的PPP模式，鼓励社会资本参与城市基础设施等有一定收益的公益性事业投资和运营。三是科学分类管理债务。调整完善债务分类管理办法，把政府性债务划分为一般债务和专项债务，在测算地方政府性债务风险时，把保工资、保民生、保运转等必要支出从公共预算中单列出来，不把必要支出变为举债依据。进一步完善预警机制，在划定基本的黄色、橙色、红色预警标准的基础上，采取控制新增债务规模、调减地方政府债券额度和一般性转移支付资金、组织诫勉谈话等措施予以警示。四是规范政府性融资平台。稳步推进平台公司与主管部门剥离，按照国企要求管理平台公司，抓紧制定和完善相关管理办法和规定。从严控制平台公司数量，主营竞争性业务的平台公司一律不批，确需新增的平台公司，必须进行科学严密的论证。从严控制平台公司经营范围，明确各平台公司以功能性业务为主，对竞争性业务严加控制。

　　 四、加强财政资金监管，提高资金使用效率

　　管好用好财政资金，既是人民赋予政府的重大责任，也是更好地保障民生、造福全体人民的现实需要，更是建设廉洁政府的基本要求。一是加强财政资金绩效评价。建立健全中央和省级财政专项资金使用绩效评价制度，并逐步将绩效评价覆盖全省各级预算单位和所有财政资金。科学制定财政资金绩效第三方评价机制，组织第三方参与评估，以防止变异、确保公正。加强绩效评价结果运用，制定奖惩措施，明确相关单位责任，将资金绩效的好坏，与工作奖惩、一般性转移支付分配挂钩，严格规范操作，减少工作随意性。二是完善财政工作考核机制。在财政“省直管县”体制下，财政工作考核直接与市县利益挂钩。要充分发挥财政考核机制的“指挥棒”作用，重点围绕规范预算编制、优化支出结构、盘活存量资金、加强债务管理、控制财政供养人员规模、加快支出进度等指标，对财政部门层层实行考核，进一步强化县级财政管理责任，引导市县财政部门提高财政收入质量，优化财政支出结构，保障民生政策落实，提高财政资金使用效益。三是稳步推进政府购买服务。既不将政府职责转嫁给社会，也不大包大揽，增加财政支出压力。我省已出台推进政府购买服务的实施意见和试点方案，初步选择保障性住房后续管理、机关后勤、养老服务等7个领域先行试点。下一步，要在政府购买公共服务领域引入竞争机制，加强政府购买服务操作流程、绩效评价、信息公开、监督问责等制度建设，从机关运转开始突破，从后勤、信息化、文印等环节入手，并结合事业单位分类改革，逐步拓展到其他方面。

　　推进新一轮财税体制改革是经济体制改革的关键点和突破口，也是构建现代财政制度的基础性工作。必须深刻领会、认真贯彻党中央、国务院的决策部署，结合实际制定切实可行的政策措施，狠抓落实、稳扎稳打，力求取得实实在在的成效，有力促进经济社会持续健康发展。